RCEP机制提升亚太经合组织能源合作的有效性

许勤华1  袁淼2 (1.中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院副院长、 国际能源战略研究中心主任  2.中国人民大学国际关系学院博士生) 2020…

许勤华1  袁淼2

(1.中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院副院长、

国际能源战略研究中心主任  2.中国人民大学国际关系学院博士生)

2020年11月15日,在第四次区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)领导人会议上,历经八年艰难谈判的RCEP宣告达成,涵盖东盟十国、中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰在内的15个成员国正式签署协议,组成目前全球参与人口最多、成员结构最多元、发展潜力最大的自贸区。亚太经济合作组织(APEC)是亚太地区最高级别的政府间经济合作机制,致力于推动亚太自贸区进程,促成高标准和全面的区域安排。作为实现亚太自贸区的重要途径之一,RCEP的签署不仅会对亚太地区的经贸规则及合作秩序起到重塑作用,其所包含的能源因素也将对构建亚太能源新体系产生溢出效应,对亚太经合组织机制下的能源国际合作起到重要推动作用。

01APEC机制下的能源国际合作特点
1989年至今,APEC各经济体在APEC机制下开展了一系列多边能源合作,包含能源效率与节能、新能源及可再生能源、能源运输及基础设施建设等多个方面。目前,APEC已经形成相对完整的能源合作机制及兼具原则性和灵活性的合作原则。1总体来看,当前APEC机制下的能源合作呈现出以下几个特点。
第一,区域内绿色发展需求显著增加,可再生能源合作成为重要发展方向。能源环境问题一直是APEC关注和重视的问题,每届能源部长会议在讨论本区域能源合作及未来发展方向时,都会对资源环境可持续发展问题给予关注。2从现实情况来看,亚太地区是全球最大的能源消费地区,消耗了全球约60%的能源,化石能源是其主要能源供应来源,预计到2040年,化石能源将占到亚太地区能源供应结构的82%。3但该地区传统化石能源产出不多,不少经济体能源对外依存度较高,因此,大部分成员经济体都非常重视可再生能源的开发和利用。以东盟国家为例,东盟国家电力需求以年均6%的速度增长,是世界上电力需求增长最快的地区之一,自2000年以来,该地区水力发电量增长了两倍。此外其现代生物质能在供热和运输中的使用也在迅速增加。4根据《2016~2025年东盟能源合作计划》,东盟设定了到2025年可再生能源在一次能源结构中占比达到23%的总体区域目标。5然而,目前该地区的可再生能源占比只能达到15%左右,6因此,该地区具有发展可再生能源的巨大潜力。同时,区域内其他成员经济体的可再生能源需求及技术诉求也在迅速提升。APEC已举办多场高端论坛,为促进亚太地区可持续发展提供交流和讨论平台。
第二,区域内经济体能源合作互补性提升,能源地缘政治关系发生转变。首先,需求方在资金、技术方面的优势使得生产方的资源能够得到有效利用并获得经济效益,形成多赢局面。从区域内能源资源的储量分布与供需方面看,俄罗斯等生产方能源蕴藏量丰富,与区域内消费方的合作可以获得能源资源的进一步开发与基础设施建设的完善,既实现了消费方的供应安全,也提升了生产方的需求安全。中俄天然气管道的建立和运营在满足中国能源需求的同时,也为俄罗斯提供了巨大的天然气出口市场。2020年5月,中俄东线天然气管道项目刚刚投产不久,俄罗斯天然气工业股份公司就公开表示已经开始“西伯利亚力量2号”天然气管道项目的可行性研究。7而受到日本巨大需求的拉动,2019年澳大利亚液化天然气(LNG)出口量也比上一年增长了11.4%。8其次,能源需求的清洁化和绿色化发展提升了经济体间的合作水平与互补性。在合作内容上,能源结构的调整与转型推动了区域内经济体间的能效与清洁能源技术合作。“东盟-日本能源效率伙伴关系计划”(AJEEP)旨在通过技术、经验、信息等方面的交流,提升东盟国家的节能工作,项目目前已经推进到第二阶段,致力于清洁能源运营与发展的相关人才培训,并根据东盟国家的不同情况给予了不同培训方案。9在合作方式上,域内经济体逐渐拓展以贸易为主的基础合作方式,经济体间的金融及技术合作日益推进,特别是为域内经济较不发达经济体提供相关资金支持,以满足其能源可持续发展的需求。以亚投行为代表的多边金融机构在注重推进亚洲能源系统区域互联互通、提高能源供应效率及可持续使用的同时,也结合部分欠发达地区的客观条件,支持现代生物质能技术的清洁使用,以满足各成员经济体特别是农村地区的能源需求。10因此,区域内经济体能源互补性的提升在一定程度上改变了区域内能源地缘政治关系,传统能源消费方与生产方的界定及关系正在发生改变。
第三,依托地理优势提升互联互通水平,以次区域合作带动域内共同发展。能源互联的基础在亚太地区一直存在,互联互通水平的提升可以有效促进新能源的有效开发与利用、增强经济体间的互信程度、推动经济社会发展水平的进一步提高。当前APEC区域内互联互通建设以次区域为主,依托各自地理位置优势,稳步推进互联互通水平。在东北亚,全球能源互联网率先开花结果。2016年3月,中国国家电网公司、韩国电力公社、日本软银集团、俄罗斯电网公司共同签署《东北亚电力联网合作备忘录》,为推动亚洲跨国电力合作迈出关键步伐。11全球能源互联网建设将对促进清洁能源大规模开发和大范围配置,提升能源清洁发展与转型升级起到直接、积极的重要作用。12在东南亚,东盟电网(APG)被划分为三个子系统稳步推进,分别为:位于大湄公河次区域(GMS)的上西部系统,位于泰国、印度尼西亚、马来西亚和新加坡的下西部系统,位于文莱、马来西亚、印度尼西亚和菲律宾的东部系统。13东盟石油理事会和东盟各国的国家石油公司正在推进跨东盟天然气管道合作项目(TAGP)的建设。以马来西亚、印度尼西亚为输出国,分别向泰国、菲律宾、越南等国进行天然气输送,并实行双边与多边合作相结合的方式。14次区域能源互联互通水平提升不仅促进了资源的优化配置与使用,也为APEC区域内能源合作的体系化与制度化提供了基础,推动了亚洲能源共同市场的形成。
第四,能源合作倡议起基础性作用,合作效率有进一步提升空间。自能源合作在APEC机制中兴起以来,先后经历了缘起(1989~1995年)、机制化(1996~2006年)和深化(2007年至今)的阶段,能源合作得到了机制内各经济体的充分重视。APEC能源合作一般由领导人非正式会议提出合作倡议,随后由能源部长会议参照倡议精神进行具体协商和政策制定,并由APEC能源工作组及研究中心等机构进行落实与情况监督,因此,能源合作倡议在APEC能源合作机制中起到基础性作用。15这种合作方式对不同成员经济体经济发展水平、社会制度及文化要求给予了充分尊重,遵循了“APEC方式”,使得相关倡议获得成员经济体的普遍认可并形成凝聚力;但另一方面,这种合作方式也在一定程度上影响了合作效率的提升,不仅在共识的达成上需要旷日持久的多方磋商,而且强调灵活性导致监督机制软弱,造成机制失去效率,16使得合作实质性进展和成果较少。另外,成员经济体之间的能源合作大多停留在政府层面的磋商,具体企业的参与较少,也对具体合作的进一步落实与达成造成了一定困扰。

02RCEP协定下的能源合作
在RCEP的具体协定中,虽没有专门谈及能源合作的章节,但其现有原则及相关规定将有效维护多边主义原则,促进亚洲能源共同市场建立,丰富能源国际合作内容,拓展合作主体,并提升合作透明度与便利化。
第一,有效维护多边主义原则,为能源国际合作提供良好环境。首先,受国际油价持续低迷的影响,部分域内资源国经济收益大幅下降,加剧了整体经济通缩的风险,社会不满情绪及贸易保护主义情绪显著提升。而RCEP自贸区的建成一方面将带动成员经济体出口与对外投资增长,有效帮助其实现经济恢复;另一方面则表达出支持和维护自由贸易与多边贸易体制的坚定态度,为区域内经济的恢复和发展提供基础。据测算,到2025年,RCEP有望带动成员经济体出口、对外投资存量和GDP分别比基线多增长10.4%、2.6%、1.8%。17其次,区域合作是替代全球化合作、转移政策不确定性和投资风险的有效手段。在疫情影响下,高度依赖劳动密集型产业出口来获取收入的低成本经济体成为全球产业链的最薄弱环节,全球性封锁使得相关成员经济体承担巨大财政压力,18以区域合作替代全球化将是域内各成员经济体保持在国际产业链中的分工和地位的有效方式。而RCEP区域内能源资源的互补性也为东亚经济圈能源国际合作的内部循环提供了必要基础。再次,石油价格的走低挤压了域内能源消费国的清洁能源发展空间,域内多边合作助推清洁能源使用。低油价降低了电动汽车的市场吸引力,这在要求相关企业进一步降低电动汽车价格的同时,需要在充电时间和充电站可用性方面提升技术水平、加快研发进程,日韩企业在相关领域拥有技术优势,域内多边合作的加强可以有效促进技术合作与交流,降低部分发展中国家生产及使用成本,协助其完成应对气候变化国家自主贡献方案。
第二,提升区域一体化水平,增强域内成员经济体的国际能源议价能力。一方面,RCEP区域内包含能源生产国、过境国与消费国,合作方式多样。自贸区的建立可以强化成员经济体之间的分工与合作,促进域内整体营商环境的提升和产业链、供应链与价值链的整合。根据相关协议规定,域内成员经济体在运输、金融、制造业等相关服务部门均作出了高于WTO要求水平的开放承诺,相关货物、服务、投资等领域市场准入进一步放宽,原产地规则、海关程序、检验检疫、技术标准等逐步统一,19这将推动能源国际合作中的要素流动,促进相对稳定的能源共同市场的建立,对不确定因素形成有效控制,对域内国际投资起到安全链的作用。另一方面,不论是全球原油贸易还是天然气贸易,均普遍存在着“亚洲溢价”。在高油价时期,当油价超过100美元/桶时,亚洲溢价曾达到6~7美元/桶,在中低油价时期,亚洲溢价虽有所缓解,但也可达到1~3美元/桶。202012年,天然气贸易的“亚洲溢价”现象达到历史高位。21当年亚洲LNG现货价格突破了15美元/百万英热单位,但欧洲交易中心天然气价格低于10美元/百万英热单位,美国主要交易中心天然气期货价格仅为2~3美元/百万英热单位。22其根本原因是亚洲的相关市场尚未成熟,没有形成统一的定价方式来实现公平的原油及天然气交易。共同能源市场的逐步建立将使得域内经济体增强国际能源议价能力,在一定程度上消除国际能源市场的“亚洲溢价”现象。
第三,提升能源贸易及投资的便利化,促进合作领域的优化升级。在货物贸易方面,协议规定15国之间采用双边两两出价的方式对货物贸易自由化作出安排,协定生效后区域内90%以上的货物贸易将最终实现零关税,且主要是立刻降税到零和10年内降税到零,使自贸区有望在较短时间兑现所有货物贸易自由化承诺。23这将对域内成员经济体间的基本能源贸易起到极大促进作用,以轻质循环油为例,当前中国从韩国进口的关税为4.2%、从日本进口的关税为7%,24关税的降低将使得相关贸易量得到提升,中国与东盟国家的原油进口量也有望因采购成本降低而有所增加。在此基础上,协议还以负面清单方式对包含采矿业的5个非服务业投资领域作出了较高水平的开放承诺,并对技术援助、过渡期安排、自然人流动等达成共识,各类能源投资主体更易参与到相关协定及项目中,合作便利化显著提升。与此同时,RCEP关于知识产权的章节全面提升了区域内知识产权的整体保护水平,为清洁能源技术发展和使用提供了平衡和包容的方案。长期以来,由于知识产权带来的“创新者、传统社会与发展中社会利益”矛盾,发展中国家对于知识产权保护始终抱有怀疑态度,25很多国家相关法律法规的制定与实施处于较低水平。而清洁能源革命的推进又对信息和技术流动提出了要求,知识产权保护的缺乏始终是各经济体在清洁能源技术方面开展有效合作的关键阻碍。此次RCEP自贸区协定中关于知识产权保护的相关规定是该地区内,特别是东盟国家提出自身关于知识产权保护想法的重要一步,这些国家开始逐步摆脱较为被动的地位,寻求建立对自身发展更有效的知识产权保护规范性机制,26也使得域内其他成员经济体所掌握的优势可以在东盟国家中得到更加充分的应用,适应全球能源变革,促进合作内容及合作领域的优化升级,对区域内创新合作和可持续发展提供保障,更加符合发展基础设施建设的技术约定。27
第四,为中小企业参与搭建平台,合作主体拓展符合绿色发展需求。在RCEP协议中,“中小企业”章节旨在为中小企业合作搭建更广阔的平台,寻求促进信息共享与合作,以提高中小企业利用协定获益的能力。28中小企业的参与在为最不发达成员经济体提供参与机会、协助其缩小与他国发展差距的同时,也为区域内可再生能源的合作提供了更大契机。在投资上,公共资源在具有较大前期资本需求的大规模可再生能源(例如水力发电或地热发电)的融资中发挥着非常重要的作用,而风能和太阳能光伏项目等,则需要更多地依赖私人融资。29在技术上,部分中小企业同样具有很强的创新及技术能力,同时对于小规模可再生能源项目拥有较为丰富的建设经验,更加符合部分欠发达成员经济体在其贫困地区推广可再生能源的需要,包括太阳能、风能、沼气、清洁炉灶等项目的建设与推进,可以更加因地制宜地推动绿色发展,创造更多合作机会。另外,RCEP通过搭建更加便利的金融服务平台,对新金融服务、金融信息转移与处理等均给出了相关规定,为企业获得更稳定的金融环境,更便利地融入区域价值链与供应链创造了条件。
第五,贸易争端解决机制规范化,提升合作透明度与便利化。RCEP贸易救济章包括了“保障措施”和“反倾销和反补贴税”两部分内容,在“反倾销与反补贴税”方面,协定以“最佳实践”清单的方式显著提高了反倾销和反补贴调查的技术水平和透明度。30在能源国际合作中,相关产品的倾销与反倾销常常是贸易争端的主要表现形式,中韩间关于光伏产品的倾销与反倾销争端持续多年,2014年中国对原产于韩国的进口太阳能级多晶硅反倾销调查最终裁定,进口经营者应缴纳相应的反倾销税。31RCEP对反倾销与反补贴调查的书面信息、磋商机会、裁定公告和说明等实践做法均进行了规范,有利于争端的公平、公正解决,维护正常合作秩序。同时,在标准、技术法规和合格评定程序方面,RCEP有助于各方在承认标准、技术法规和合格评定程序中减少不必要的技术性贸易壁垒。2020年7月,韩国设置光伏组件供应商“低碳资质认证”壁垒,将中国组件企业排除在韩国市场之外,32RCEP的相关规定可以促进各方在技术法规以及评定程序方面的信息交流与合作,协助破除当前韩方拒绝为我国实施认证的技术壁垒。因此,自贸协定对制止损害双边贸易和投资的垄断行为、提升能源国际合作的透明度与便利化、营造良好的投资环境具有重要意义。

03RCEP自贸区的建立对APEC机制下

能源国际合作的推动作用当前,APEC机制下的能源国际合作以“国际能源合作倡议”为基础,是一种先于双边与多边经济活动的理念合作,是国际能源合作具体行动的总纲领,是由多个经济体共同参与实施的、以能源为主要工作重心的、由参与成员经济体自愿采取的合作性战略。33RCEP自贸区的建立可以在现有基础上促进APEC区域综合能源安全需求的形成,推进域内各成员经济体之间的包容均衡发展,增强成员经济体之间的协调性与规范化行动,提升国际能源合作倡议的有效性,推动亚太能源安全新体系的建立。
首先,RCEP可以有效整合行为体间的合作目标,有利于区域性综合能源安全需求的形成。“国际能源合作倡议”的参与行为体是指参与倡议生命周期所有阶段的参与者,同时也包括那些直接因倡议活动而受到影响的利益相关者。34因此,受到APEC能源国际合作影响的国际组织、政府、商业部门和社会团体都是其中的重要行为体。在RCEP的相关协定中着重强调了区域内的多边及统一规则体系,注重各类参与主体行为与目标的协调。另一方面,由于能源在经济发展中的基础性作用,部分APEC成员经济体仍持有较为保守的能源安全观,加之APEC区域内以能源消费方为主,化石能源在能源结构中占据绝对主导地位,导致域内供需关系较为紧张,相关各方对有争议油气资源的竞争时有发生。35RCEP强调经济技术及科技创新方面的合作,为区域内绿色发展需求创造技术合作机会,而区域内交往与合作的增加,也有利于提升域内成员经济体能源安全的相互依赖,促进既强调供需安全又兼顾社会含义“安全(Safety)”的区域性综合能源安全观的形成。36
其次,有效利用差异性与互补性,包容均衡发展提升互信水平。驱使行为体进行能源合作的动力来源于行为体之间的能源资源禀赋以及经济体利益的差异性。通过RCEP的签订,域内成员经济体的资源禀赋差异得到有效运用与整合,成员间的分工合作得到强化,也为亚太区域能源国际合作的推进与深化提供动力。与此同时,APEC内部经济体经济发展水平拥有较大差异,各成员能源企业存在实力与经验殊异,这造成了不同经济体企业间的不平衡合作。而能源企业是国际能源市场的基本参与者,不平衡的合作方式在一定程度上影响着成员经济体在供应链和价值链中的位置与利益,不利于经济体间的良好互动和互信水平提升。RCEP的相关协定照顾到了不同成员经济体的情况,给予最不发达成员经济体特殊与差别待遇,37通过规定加强经济技术合作,满足了此类成员经济体的实际需求,有利于推进亚太地区更加包容均衡的发展。
再次,增强成员经济体之间协调性,以规范化行为提升合作效率,增强倡议的有效性。影响“国际能源合作倡议”有效性的因素包括“政府与能源工业部门间的不协调、政府间国际组织的身份重叠、评估和修正的机制缺乏、实施过程中组织管理的低效”等四个因素。38不同参与主体的协调性不足及监督机制缺乏,极大拉低了相关机制的效率,使得“国际能源合作倡议”的进程被延缓。RCEP协定以专门的章节对相关企业参与权利及监管予以规定,推进政府与商业部门的行为整合,为合作的实质性推进提供保障。另外,RCEP竞争政策章明确了各方须共同遵循的竞争立法和执法原则,有效规范了相关调查的透明度和正当程序,39以多种竞争执法合作的形式,加强了各方在竞争政策领域的交流合作,提升了成员经济体之间的合作效率。
总而言之,通过RCEP建立的更加开放的多边及地区经贸安全机制,有利于更加开放、包容、合作和可持续的亚太能源安全观的形成,为区域能源国际合作提供必要基础,提升参与成员经济体在国际能源市场中的话语权与影响力,发挥能源在地区经济复苏与发展中的助推作用,以构建合作共赢的亚太命运共同体。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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