人口疏解未必是城市发展的必经之路

环顾全球,一边是人口不断向城市,特别是大城市集中,一边是不断有人呼吁要通过疏解城市的人口来缓解拥堵等城市病问题。持有疏解人口主张的人,往往从市中心人口密度较高,拥堵较严重,直接跳到…

环顾全球,一边是人口不断向城市,特别是大城市集中,一边是不断有人呼吁要通过疏解城市的人口来缓解拥堵等城市病问题。持有疏解人口主张的人,往往从市中心人口密度较高,拥堵较严重,直接跳到疏解人口和发展多中心城市的政策建议,但却没有充分解释城市特别是市中心的人口密度背后是什么。也没有解释为什么大家觉得在大城市有更严重的城市病,但还是要往大城市去。是不是简单粗暴地给人们扣上个非理性的帽子,然后,就认为疏解人口的政策可以让城市发展得更好?

我觉得要回答疏解人口和治理拥堵之间的关系,最起码要做三件事。第一,要解释清楚什么叫城市,它的本质跟农村有什么差别,同样的道理,也要讲清楚大城市和小城市之间的差别在哪里。第二,在逻辑上讲清楚,疏解人口对城市通勤、生产和生活会造成什么影响?第三,要提供基于实际数据的经验研究来验证人口密度或者疏解人口与交通拥堵之间的关系。这篇文章就来做这三件事。希望对于关心这个问题的读者能够有所启发,也恳请后续的讨论不要回避这三个绕不开的问题,免得把不切实际的理想强加于城市发展之上。

01为什么城市和市中心高密度?

关于城市是什么,以及城市和农村的本质差别是什么,前辈学者周其仁先生有过一个简洁的概括,那就是人口密度,城市人口密度高于农村。周老师的回答可以再进一步问,为什么城市的人口密度要高于农村?
我的答案是,城市在本质上是方便人和人见面的地方。这个看似无厘头的回答,其实含义非常深刻。在农业社会,人类的经济生活比较简单,各自种好各家的地,吃饱了就行了,最多在农村的集市上交换一点生活的必需品。绝大多数的人一辈子的活动范围不超过县城,也没关系。

工业化改变了人类生活的形态,带来了人口集聚。工业的发展用机器和流水线以及不同企业的上下游关系,把人类组织在了一起。不同的工人在同一个企业里工作,不同的企业相互之间成为对方的供应商或者需求者。人和人之间分工协作的范围扩大了,而人口密度就是人和人之间打交道的距离。相互之间离得太远,则分工协作的成本太高。

后工业化社会的来临,进一步提高了人口密度的重要性。在这个规律背后,隐藏着基本的人性。我相信绝大多数的读者不会反对,随着收入水平的提高,人越来越多地消费服务,并且越来越需要高质量和多样性的服务。同时,绝大多数的服务产品难以运输,无法储藏,必须在面对面交流时,同时完成生产和消费。高人口密度则意味着服务生产和消费的成本更低。

城市是方便人与人见面的地方,大城市因为人口规模大,通过规模经济效应,可以比小城市拥有更多更好和更多样性的服务。这就解释了,为什么经济发展水平越高的国家城市化率越高,且人口进一步再向大城市集中,即便在已经进入发达状态的国家,城市化和大城市的发展仍然没有停止脚步。反倒是在中国这个城市化过半不久的国家,有些反对城市和高人口密度的人士,耐人寻味的是,其中不少人自己是生活在大城市的,并且声称厌倦了现代化,这简直是一个当代版的“何不食肉糜”。如果说城市更加方便人们的见面,那么市中心就是在城市里最方便人们见面的地方。其中的道理再简单不过。如果我们把城市表示为一个圆形,那么圆心的位置就是距离其他各地最近的位置。

既然如此,市场经济配置资源的结果就是市中心会让给最需要与他人见面的行业和个人。竞争的结果就是,你必须通过支付更高的租金或者房价,把公司开在市中心或者住在市中心。如此“竞租”的结果就是城市形成了圈层结构。在最市中心的往往是金融,因为这个行业需要服务于城市的每一个人和每一家企业。然后是文化、科技、教育,在最外围是制造业。制造业放在城市的外围,仅仅一部分是因为污染的原因,更本质的原因是因为制造业占地多,又支付不起市中心的租金,同时,制造业也不像服务业那样,需要跟那么多人打交道。

由政府提供的城市公共服务,虽然不完全按照市场的竞租逻辑来布局,但公共服务是服务于人的,因此,类似于像博物馆、歌剧院这样的设施,也往往放在接近市中心的地方,以便于让尽量多的市民方便使用。遗憾的是,中国还真有地方把外观非常漂亮的图书馆和剧院建在远郊。

02大数据视野下的城市人口分布与出行
大城市的市中心人口密度更高、服务业(包括教育、医疗和文化设施)更集中,这个不难想象。我给大家展示一下用大众点评大数据呈现出来的上海餐馆的好评得分和多样性指数。可以很清楚地看到,外环以内(特别是是内环以内)餐馆质量和多样性指数明显更高。

人口疏解未必是城市发展的必经之路插图

图1:消费质量(左)和消费多样性(右)的空间格局(以餐馆行业为例)

综合上面这样的讨论,城市空间结构可以达到某种最优状态。在这种状态之下,中心城区拥有更高的人口密度,更多、更好、更多样性的服务业,也有更多更好的就业机会。居住在市中心的人口或者办公地点在市中心的企业获得更好的便利性,但是付出更高的房价和租金。对于居民来说,中心城区的服务业既是就业机会,也是消费场所,就需要在房价和通勤之间进行权衡。如果选择上班地点在市中心,收入可能更高,于是,要么居住在市中心,付出更高的房价,要么远离市中心,节省房价,但需要付出更高的通勤时间和金钱。当然还有一个组合,那就是住得远离市中心,且就近上班,但是就只能放弃更高的收入。

我们来看一下上海的人口空间分布和通勤模式。图2展示了用手机信令数据计算出2019年1km*1km格网的上海白天人口和夜间人口的空间分布,其中白天人口接近于就业人口的概念,而夜间人口接近居住人口的概念。从图中来看,上海白天人口主要集聚在内环,呈现出典型的“核心—边缘”格局,而夜间人口则具有较为明显的向外扩散趋势,内环线内的核心区人口分布明显减少,人口主要分布在内环和内外环中间的部分地区,也有部分人口在郊区的新城呈现点状分布特征。

人口疏解未必是城市发展的必经之路插图(1)

图2 上海白天和夜间人口空间分布那么,上海居民的出行是什么样的模式呢?图3是用手机信令数据计算所得的上海跨250米边长四方网格就业的居民出行方向,两张图分别是就业目的地位于内环和内外环间居民出行方向。可以看出,就业于内环以内的居民大量从城市的各个方向往市中心通勤。就业于内外环之间的人,也大量来自于各个方向,但是,明显可以看出,从内环出发向外通勤的人不多,这又说明,居住在内环内的居民大量是在内环内就业,且承受了高房价。

人口疏解未必是城市发展的必经之路插图(2)

图3 上海市不同区域就业人群的通勤方向

城市的最优空间形态不是一成不变的。随着经济发展阶段提高,城市、大城市和大城市的市中心变得越来越重要,其中的原因就在于服务业的发展,它在GDP中所占的比重和在就业中所占的比重是越来越高的。更深层的原因在于,经济发展水平越高,劳动成本越高,一个国家在制造业里的比较优势越弱,而服务因为是不可贸易的,只能大量自己生产,所以发达国家总是比发展中国家服务业占比更高。当一个国家服务业占比越来越高的时候,人口的空间分布会发生什么变化呢?答案是人口越来越向城市集中,向大城市集中,向大城市的中心城区集中。

读者会问,不是说好有“郊区化”和“逆城市化”现象吗?中学的教科书里就是这么写的呀。我借这个机会向教育部编写中学地理教材的部门呼吁一下,是时候修改地理教材了。中学地理教材讲到的郊区化和逆城市化的现象已经是几十年前的事情。当时出现的情况是,发达国家仍然有大量的制造业就业岗位,分布在大城市边缘或者中小城市,同时,汽车和高速公路普及,在一小时车程里可以跑很远。在美国还出现了大城市中心城区被低收入群体占据,犯罪率上升,公共服务质量恶化。这些因素叠加在一起,的确出现过一定阶段的人口离开大城市中心城区的现象。以纽约为例,其下的曼哈顿区、布朗克斯区和布鲁克林区等密集地区的人口向皇后区、纽约州的其他郡以及新泽西扩散。数据显示,曼哈顿区人口从1950年的196.01万下降到1980年的142.83万,总量减少27%,呈现逐年下降态势;而同期皇后区的人口由155.08万人增长到198.65万人,总量增长21.95%;纽约周边的新泽西州人口从1950年483.53万人增长到1980年的736.48万人,总量增长52.31%。

但是人口离开大城市(特别是其中心城区)这个现象在上世纪80年代中后期就已经得到逆转了。这个趋势和产业结构调整有关,越来越多的服务业,特别是以知识和信息为核心竞争力的生产性服务业,进一步集聚中心城区。而此时,美国大城市(比如纽约中心城区)的犯罪率出现了大幅度的下降,不同族群的社区融合有所改善,于是人们又重新回到了城市的中心地区居住和工作。例如,纽约人口从1980年的707.16万回升至2000年的800.83万,其下辖五区均有不同程度的增加,其中布鲁克林区和皇后区分别增加23.44万、33.81万人,曼哈顿人口则从1980年的142.83万人回升到了153.72万,人口集聚态势明显。而伦敦同样走过了“疏解人口”到“重聚人口”的道路,1979年,伦敦面对新城计划带来内城的衰败,通过颁布《内城地区法》结束了30年来的新城运动,工党政府将更多资源投入到内城区域以促进内城复兴。此时,内伦敦人口从1981年的249.80万回升至2001年的276.61万,2011年则达到了323.19万。特别值得一提的是,东京在日本总人口已经出现负增长的趋势下,不管是东京都(相当于上海1/3的面积)还是东京圈(相当于上海加苏州的面积),人口都仍然在正增长。

刚才讨论的是人口有没有离开大城市,如果换另外一个指标,看一个国家人口中有多少居住在城市,也就是城市化率,那么我可以告诉读者,城市化率一直是随着经济发展水平提高而上升的。如果在城市化率下降这个意义上定义“逆城市化”,这件事情从来没有过,极个别的“逆城市化”出现在经济大衰退时期。原来的计划经济国家曾经出现过政府推动的过度工业化,在向市场经济转型后出现了一些回调,一些人回到了农村,这些都不是历史的常态。

03疏解城市人口的得失

把什么是城市,以及城市化和人口向大城市和大城市的中心城区集中趋势给解释清楚,再来讨论疏解城市人口的政策,就方便了。
前面说过城市的发展和人口密度是因为服务生产和消费的需要,还有就是信息的交流。这些好处弥漫在空气之中,人们不宜感受到,但是拥堵却是一出门就能体会到的。那么,哪里车流人流最多,拥堵相对更严重呢,当然是城市的中心地带。前面图2和图3也的确呈现出人口大量向中心城区通勤的现象,于是简单粗暴的政策建议就出来了,让我们疏解人口来缓解城市的拥堵吧。

疏解城市中心人口的结果之一可能是加剧拥堵,适得其反。不妨先假定城市内部人和人之间的互动频率维持在一个既定的数量上,将人口从中心城区疏解到郊区,将使得人口密度总体下降,人和人之间进行互动的距离上升。在给定互动频率的情况下,互动距离的上升就意味着通勤距离、时间和资源消耗是上升的。如果再给定道路和基础设施的资源总量,那么结果就是拥堵增加。

行政力量疏解人口的另一个可能的结果就是经济增长和生活质量的下降。在刚才的分析里,我们假定了互动的频率是给定的,于是人们通勤的距离和成本上升,这本身就是生活质量的下降。而考虑到通勤的距离和成本上升,城市的居民就会减少互动的频率,而这样的话,就意味着给居民的就业和服务消费施加了一个约束,经济增长和生活质量必定受到损失。人们可能看到的是拥堵减少,但却看不到这是以经济增长和生活质量的损失为代价的。

用行政手段疏解人口所导致的后果还与市中心的建筑存量有关。给定市中心的建筑存量,如果一时人口疏解出去,则相应的,市中心租金会下降。而租金下降则进一步引致人口进入,使得疏解人口的政策失效。如果给定市中心建筑存量,相应提高商业地产比例来达到疏解居住人口的目的,则有可能使得商业地产出现过剩的状况。在上海,最近这些年中心城区的活力有所下降,虽然很难有严格的证据来证明这个和疏解人口有关,但从人口密度与服务业发展的相关性来说,疏解人口是有可能导致中心城市活力下降的。有文章认为,1978年-2000年间,伦敦就是因为长期产业人口疏解政策和新城计划导致伦敦内城出现严重的财政、就业等问题,致使城市中心经济增速减缓,内城衰落。

那么,是不是可以去控制中心城区的建筑供应总量,来达到疏解人口的目的呢?如果疏解人口是唯一目的的话,那么这个做法是可以的。但是,正如前面所指出的那样,中心城区最方便人们见面,它的区位显示了它的商业和居住价值,如果建筑总量被控制住,那么价格就会往上涨,既会影响居民的生活成本,也会影响商业地产的租金,从而抬高服务企业的生产成本。

当然,并不是所有控制中心城区建筑总量的政策都是不对的。如果中心城区具有古城建筑保护的需要,或者有类似于杭州西湖这样的风景区,或者有除了商业和居住之外的其他特殊用途,那么控制中心城区的建筑总量和高度有别的意义,另当别论。

除了疏解人口之外,城市的拥堵其实是可以通过基础设施建设和管理的改进来缓解的,这些城市治理有大量的实践经验,我们在这里不讨论。我只想借此机会再强调一个问题,城市的管理者和居民都要有一个概念,城市的拥堵处在某一个水平上,可能是最优的。如果试图把城市的拥堵降到零,既是不现实的,也不是最优的。一个城市在一天之内不同时段的人流和车流是不一样的,如果连最大人流和车流时段也不存在拥堵,那么,在其他时段城市的道路等基础设施必然严重闲置并消耗大量资源。另外,让我们来做一个思想实验。你如果把中心城区的建筑量减到一个很低的值,相应的提高道路的长度和面积,那么由于中心城区没有什么就业机会了,拥堵真的可能会消失,但是这个城市也就死了。

让我来总结一下,城市的拥堵问题是与城市的人口规模及其空间分布紧密相关的问题。城市规模扩大,有其带来经济发展和生活质量的好处,但这件事情是有代价的,代价之一就是房价,代价之二就是拥堵。在城市人口增长带来的好处、房价和拥堵三者之间存在着某种最优组合。如果要在三个维度上同时改善城市的生活质量,并且提升企业的竞争力,那么能做的就只能是技术和管理的改善。造地铁、加强对于交通违章的管理、征收中心城区的拥堵费,甚至近年来,随着大数据技术的进步,可以用大数据来管理城市的交通,这些都可以在改善拥堵的同时,不影响城市竞争力和生活成本,而且可以释放城市的活力。

一旦给定城市的技术和管理水平,对于居住在城市里的居民,在高房价和长通勤之间,要选择一个适合自己的生活方式。而每一个人做了最优选择之后,就形成了整个城市的人口空间分布。如果政策制定者以为可以通过改变人口的空间分布,把人疏解到郊区就可以治理拥堵,结果却有可能反而增加拥堵。最糟糕就是通过限制中心城区的住房供应来疏解人口,它的结果有可能是中心城区的高房价和郊区人口的长通勤两个代价同时上升。

04疏解人口真的可以缓解拥堵吗?

我一直主张,讨论政策问题最好用理论逻辑和数据说话。这里,我首先要给读者看的数据是,城市总人口规模与交通拥堵的关系其实很微弱。
我们先简单地对比一下国际上城市间的拥堵水平。从荷兰TOMTOM公司发布的全球城市交通拥堵指数来看,伦敦和纽约的拥堵水平分别排在第25名和第49名,排在25名之前的中国大陆城市有重庆、成都、北京、长沙、广州、深圳、杭州、石家庄、上海、天津,其中大部分城市的人口规模都小于伦敦和纽约。说明人口规模越大,城市并不必然是越拥堵的。

在国内,由于高德公司发布了中国主要城市的拥堵指数(即拥堵时的通勤时间除以通畅时的通勤时间),使得我们可以来考察城市人口规模和拥堵之间的关系。结果发现,就业人口(用来度量城市人口规模)最大的城市的拥堵指数不到1.8,而最小的城市的拥堵指数为1.6左右,相差其实并不大(见图4)。

人口疏解未必是城市发展的必经之路插图(3)

图4: 交通拥堵与城市就业人口规模

从图中我们可以看到,上海的人口规模要高于北京,但是拥堵指数却比北京小很多,这也再次说明,拥堵并不一定和大城市的人多有很强的关系。不仅如此,我们从图中还可以发现,济南、哈尔滨和北京,这三个高德交通报告称作“老牌堵城”前三甲的城市,它们的交通拥堵程度明显偏离其他城市,其中拥堵最严重的济南和哈尔滨甚至还不是一线城市。这也说明,城市的拥堵与人口规模关系并不密切,都有各自的原因。以济南为例,2010年济南市辖区人口规模在所有城市中排名第18位,但是由于地理等原因,第一条线路济南轨道交通1号线于2019年4月1日才正式商业运营。同时,但民用汽车数量最近十年保持10%以上的年增长速度,平均每三到四人一辆民用汽车。并且济南北边有河、南边有山,城市形态为东西长、南北短的狭长结构,职住分离严重,但缺少东西向的地铁和数量众多的快速路承载主要交通,市中心又有趵突泉、千佛山、大明湖等景点截断交通,因此东西向交通拥堵比较严重。

另一个鲜明的对比是,香港的拥堵指数较小,仅为1.59,在这100个城市里排在第63位,拥堵程度仅相当于金华、太原、韶关、廊坊、江门、大同等城市。但是,香港的人口规模、人口密度、经济发展水平和往来路过的人口数量都远在这些城市之上。这又从一个侧面说明交通拥堵是可以治理的,并不是必然会在大城市发生的。事实上,高德公司发布的2016年以来各季度“中国主要城市交通分析报告”均显示,拥堵增加的多为三四线城市,拥堵缓解的多为一二线城市。

但是城市人口增加,还会通过增加通勤距离来增加通勤时间,拥堵仅仅是其中的一个方面。综合而言,人口对通勤时间的影响有多大呢?

我们的研究结果显示,城市就业人口规模增加1倍,通勤时间只增加9.52%,约2.084分钟。也就是说,城市人口增加,的确会带来通勤时间的增长,但是由于人口密度增加、城市变得更加紧凑、交通基础设施改善等原因,通勤时间增加的幅度实际上非常小。我猜,这样的一个数据结果,可能超出了很多人的预期。但是我可以告诉读者,不仅中国是这样,美国的数据也显示出来几乎同样的结果。

那可能读者就会问我,怎么会有这样一种好像超出我们预期的结果呢?其实,当一个城市人口增多的时候,人们会想各种各样的办法来适应城市的生活。这个时候,有一些解决交通拥堵和缩短通勤时间的办法也就会被想出来了。这里,我就又要谈到人口密度的正面意义了。

很多人凭直觉,认为城市人口密度更高的时候,交通拥堵会更严重。其实不一定的。当大城市人口规模增加的时候,它的人口密度通常来说也是更大的,这个时候,人口密度会通过下面几个机制,有可能反而会缓解城市的拥堵问题,缩短人们的通勤时间。

比如说,当你生活在一个人口密度比较高的城市的时候,其实人口密度高的时候,也同时意味着你到周边的生活服务的距离会比较短,也有可能你距离工作地点就也会更短。那么这个时候,其实它起到了一个缩短人们通勤时间和距离的一个作用。你如果去香港,第一个感觉可能会觉得,“唉呀,钢筋森林”。但是你渐渐会爱上香港,因为香港实在是太方便了,基本上在步行距离之内,你的各种各样的生活服务需要都能够得到满足。

第二,人口密度高,人们会提高公共交通利用率。不要忘记公共服务的提供本身是有规模经济效应的,高人口密度使得公共交通能够被有效地提供,甚至可以使公共交通成为能挣钱的服务。在一个城市的市中心和郊区,你会非常明显地感觉到,生活在市中心的居民,在出行的时候就会有更高的比率来利用公共交通,比如说地铁和巴士。而在低密度的郊区,不要说通常的公共交通了,就连共享单车都没有。

第三,除了公共交通之外,一些其他有利于缓解拥堵的设施也只有建在高密度区域才有规模经济。到过香港的朋友会发现,在香港最核心区,比如说中环这样的地方,建设有大量的地上和地下的通道。香港有些道路其实并不宽,但是它基本上可以实现全封闭,是不允许人流穿越马路的。当大量的人流通过地上和地下的通道来进行步行的时候,其实地面的交通就反而通畅了。

我讲的这些例子就是要告诉读者,不能简单地认为人口多、人口密度高,就不利于交通出行的便利性,其实,有的时候反而是人口密度高有利于缓解交通拥堵的状况。

除了直观的个案之外,我的团队做过一项全球范围内大约100个大城市的研究,在这些城市里,如果给定城市的总人口,那么,人口密度高的城市反而拥堵程度低。而且,这种“人口密度有利于缓解拥堵”的效应,主要出现在人口超过1000万的超大城市。在中国城市样本里,也是一样,我们发现,如果给定城市的总人口,那么,人口密度高的城市反而拥堵程度低。无独有偶,孙斌栋和但波基于上海的研究表明,提高人口密度可以促进职住邻近,减少通勤距离。Jin的研究指出,更高的职住平衡、社区内更多的零售和服务业就业岗位以及更高的人口密度能够减少通勤时间和汽车的使用。

有了上面的基础,反过来就引起了我们在政策上的一个思考。很多人都以为把城市人口进行疏解,特别是从市中心向郊外的疏解,可以缓解交通拥堵。其实这是一个思维和政策制定上的严重误区。

疏解中心城区人口的理论依据最早可追溯到1898年英国规划学者霍华德提出的“田园城市”规划模型,其核心观点在于解决因人口大量集中造成拥挤、污染等城市病问题。但这种疏解中心城区人口的理论并未考虑到城市的不同发展阶段和产业结构差异。

在一个以服务业为主的大城市,疏解中心城区人口政策会导致居住和消费、就业的空间分离。先来看居住和公共服务的分离。以学校为例,由于公共物品的集中提供机制和学校位置的历史依附性,大城市的优质教育资源大量集中在市中心。我们的研究发现,北京 72% 的重点初中分布在西城区、东城区和海淀区,而其中的东城、西城两区人口份额还是在下降的。为此,家长不得不开车长距离接送孩子上学,从而增加了通勤。研究发现,在控制其他因素之后,仅由于寒暑假期间学生不用上学,交通拥堵缓解就达到 20%-30%,而拥堵的急剧减少导致PM10浓度显著下降。因此,强化教育资源的空间均衡配置,而不是疏解人口,才是减少通勤的更好对策。

职住分离是疏解中心城区人口带来的第二个问题。由于集聚经济与通勤成本同时存在,企业和家庭在空间上的选址和竞争形成了居住和就业的空间关系。如果此时,通过疏解中心城区人口到郊区,反而可能加剧职住分离。我的团队的研究发现,在北京城市地块更新中,有大约一半的地块在更新之后不再具有居住的功能。同时,又由于大量的地块更新发生在中心城区,实际上,这就减少了中心城区的住宅供应。数据分析发现,地块更新会使周边受到影响的居民通勤距离增加,增幅大约为平均通勤距离的7.3%。换句话说,通过行政力量疏解人口的结果增加了人们的通勤距离。

还有一些更为具体的疏解人口的政策,值得讨论。在当前中国的制度背景之下,在一些超大城市拆除中心城区的违章建筑,加强对于租住地下室的管理,这些主要还是疏解租房的人口。即便执行更为严格的获得公共服务(比如孩子上学)门槛,影响的也主要是租房人群,而这部分人群从身份上来讲,主要是没有本地常住户籍的外来人口。那么问题来了,疏解这一部分人群真的可以减少拥堵吗?李杰伟和韩立彬的研究回答了上面这个问题。他们发现,外来人口的平均通勤时间远低于总体常住人口的平均通勤时间。统计结果显示,根据2010和2011年两个调查可利用的 208 个城市数据,总体常住人口的平均通勤时间为20.27 分钟,但是外来人口的平均通勤时间仅为 12.13 分钟。并且在不同人口规模的城市之间,外来人口通勤时间的差别不大,且小于城市间总体常住人口通勤时间的差别。换句话来说,如果疏解人口的对象是大量租房且通勤距离较短的外来人口,对城市拥堵的缓解根本就作用不大。相反,恰恰是因为外来人口平均通勤时间较短,才导致大城市人口规模增长过程中,平均通勤时间没有过快上升。

进一步的分析发现,外来人口通勤时间较短的原因在于职业和居住两方面。在从事职业方面,有较高比例的外来人口从事经商、商贩、餐饮等商业服务业,这些从业人员通勤时间短,且通勤时间在不同人口规模的城市之间差别不大。在居住类型方面,外来人口中有很高比例的人通过租房或者雇主提供的住房解决居住问题,全部外来人口租房的比例为 70.45%,市辖区外来人口租房比例则高达 72.25%,而全国的平均水平只有 25.77%。

租房的群体通勤时间更短,这也提醒我们,倒是大力发展城市的租房市场,特别是长租公寓,可以降低变更居住地的成本,从而让更多的城市居民通过租房子,灵活地调整自己的居住地和就业地之间的关系。特别是对于需要频繁更换工作的群体,换工作本身就是改善收入和生活质量的手段。而租房市场的灵活性,能够使得他们在居住地的选择上不至于被僵化地锁定。

05结语

中共十八届五中全会指出,要加强空间治理体系建设,推进国家治理体系和治理能力现代化。中共的十九届四中全会进一步指出,要立足超大城市发展实际,把握城市治理的基本规律,坚持以人为本,不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。
城市既要高效也要宜居,两者缺一不可,但如何实现双赢,的确对于城市管理者和市民来说是很大的挑战。我想通过这篇文章讲一个朴素的道理。城市是用来生产和生活的,城市的空间结构也是服务于生产和生活的。每一个城市里的居民,既是生产者也是消费者。大量就业机会和更多更好更多样的服务集中在中心城区,而工作和消费服务的行为产生了通勤的需要,这是中心城区人口密度高且更拥堵的机理。如果简单地把人口的居住地搬离中心城区,却有可能事实上拉长了居民去工作和消费服务业的距离,结果有可能是造成更严重的拥堵。就算是真的通过疏解人口减少了通勤和拥堵的程度,也不要太高兴,因为这可能只是因为上班或者出门消费的成本太高,居民就放弃了一部分就业和消费,减少了出行,甚至因为出行成本太高而离开这座城市。这时街道的通畅来了,但城市的活力却走了。
作者系上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员、上海国际金融与经济研究院研究员。

转自:《人民论坛》第7期(下)

作者: 清研网

清研网总编辑室

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