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近日，河南正式向郑州、洛阳下放部分经济社会管理权限，激发两座城市的改革创新活力。消息一出，当地不少网友喜大普奔，认为呼吁了多年的“郑州升格副省级城市”或将成为现实。
早在2012年起，就有当地人大代表提议将郑州升格为副省级城市，直到今年河南省两会仍有代表坚持这项提议，并建议将原阳、温县等5地划归郑州管理，以提升郑州的综合实力和竞争力。已晋升国家中心城市的郑州，为何对升格副省级城市如此锲而不舍？此次省级权限下放，又会是郑州升格副省级城市的前奏吗？
副省级城市由何而来？
想要弄懂郑州对于升格副省级城市的锲而不舍，就要了解副省级城市的概念及其权限。所谓的副省级城市，即行政级别为“副省级”的地级市。其在行政级别上仅次于北京、上海、天津、重庆四大直辖市以及香港、澳门特别行政区，但在行政区划上仍属于省辖市，由所在省的省委、省政府领导。
图/澎湃新闻
副省级城市的前身是“计划单列市”。在计划经济时代，国家制定地区生产、资源分配及产品消费等各方面的计划时，是直接面向省一级政区分配计划指标的。但由于部分省辖的大城市政治地位高，经济比重大，因此这些城市也被列入到国家计划的户头，与省一级政区并列分配计划指标，这些城市便是计划单列市。
从1954-1993年，国家共实行了四次计划单列市的设立或调整。1954-1959年设立了沈阳、武汉、广州、重庆和西安五个计划单列市，1964-1968年又加上了哈尔滨，这两次计划单列的范围都不大，时间也较短。
改革开放后，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革取得成功，中央开始着手推进城市经济改革，于是又选择城市的计划单列作为突破口。1984-1993年，中央先后批准重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春14个城市计划单列，计划单列市的数量也达到顶峰。
除此之外，计划单列市的权限也达到新高。1985年，国务院办公厅下发通知说明了计划单列市拥有的权限：计划单列市和省级计划单位一样，拥有省级经济管理权限，在国家计划中单列户头，其经济和社会发展（包括财政）各项计划全面单列，直接纳入全国计划综合平衡、统筹安排，并直接参加全国性的各种经济活动。
这样的权限可谓十分诱人，但对于省级政府而言却意味着自身权限被削弱。于是，省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮不断。例如成都曾反映该市不仅财政没有单列，且在实行计划单列后，四川省税务局还成立了“省税务直属征收分局”，对成都市三个城区内原在成都市申报纳税的省级单位和“三资”企业（共1123户）进行征税，一年约有1.63亿元的资金被省直接收走。
于是，1993年中央规定省会城市不再实行计划单列，原来的14个计划单列市只剩下重庆、深圳、大连、青岛、宁波和厦门。1994年，为了更好地发挥中心城市的辐射作用，中央又将此前的14个计划单列市，再加上济南和杭州，共16个城市的政府机关行政级别调整为副省级市。1997年，重庆升格为直辖市，退出副省级市行列。剩下的15个副省级市名单一直持续至今，20多年来再无增减。
近些年来，包括郑州在内的多个省会城市屡屡提出申请升格为副省级市，但无一得到回应。到底副省级市拥有哪些权限？它与普通的省会城市相比，又有哪些优势呢？
副省级城市意味着什么？
在副省级城市设立之初，中央机构编制委员会印发了《关于副省级市若干问题的意见》，提出了副省级市的权限：副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。
实际上，除了明确规定继续享受原有管理权限的计划单列市以外，其余副省级城市的权限都受到了不同程度的约束。它们拥有部分省级社会经济管理权限，但这些权限划分并不明确和统一，端看所在省区能够给它多大的授权。
一般来讲，副省级市在经济发展、社会管理、城市规划、法律法规等方面都具有一定自主性。对于普通省会城市来说，这些权限已十分管用。北京师范大学政府管理研究院副院长宋向清就在接受媒体采访时称，普通地级市很多项目都需要上报省里，并经省里上报给国家发改委。同样一个项目，青岛、厦门这些副省级城市可以直接定，而普通地级市还需要等着审批，有时候一等，稀饭就凉透了。
更重要的是，副省级市的行政级别比普通省会城市高，所带来的资源配置也更高。一般来讲，中国城市按行政级别划分大体可以分为正（省）部级城市，即四大直辖市和香港、澳门特别行政区；其次就是副（省）部级城市，即15个副省级城市；然后是正厅级城市，包括其余省会在内的地级市；最后是正处级城市，也就是县级市。
副省级市的主要领导干部，比普通省会城市要高半级。比如副省级市政府、市人大、市政协、市委的一把手都为副省级，二把手为正厅级，而普通省会城市分别为正厅级和副厅级。副省级市市委书记、市人大常委会主任、市长、市政协主席职务列入中管干部，其任免要由省委报中共中央审批，其他主要领导的任免也要报中央组织部备案或审核。
除此之外，副省级市的市直单位、市辖区的级别也比普通省会城市要高。副省级市的市直单位为副厅级，内设科室为正处级，普通省会城市市直单位则是正处级；副省级市的市辖区为副厅级，普通省会城市的市辖区则为县处级。
这样的行政级别，能够带来的资源配置方面的便利至少有三点。首先，官员行政级别提升带来更大的晋升激励，能够调动官员的积极性和政府的行政效率。其次，具备与中央部委直接沟通的渠道，有助于为城市争取更多来自中央的政策便利和战略资源。第三，增加了与大型国企，尤其是副省部级骨干央企的合作机会。
正如中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞在接受媒体采访时分析，城市的行政级别越高，社会地位和整体影响力也越高。随着权力地位上升，这个城市聚集各种资源要素的能力更强，配置资源的权力也会更大，从而也会极大促进城市经济的发展。因此，郑州等省会城市对于申请升格副省级市如此锲而不舍，也就不难理解了。
郑州升格副省级能不能成？
自2012年开始，几乎每年两会都有河南代表呼吁将郑州升格为副省级城市。即使在2016年郑州获批国家中心城市之后，这样的声音也从未消失。河南省原社科院院长喻新安在接受媒体采访时提出，国家对郑州提出了新的定位、新的目标，也应该有与之对应的行政级别的调整。
不过也有专家认为，随着计划经济体制的退出，这些副省级城市曾经享有的“特权”，已不再发挥更大作用。厦门大学经济学系副教授丁长发就在接受媒体采访时称，“如今市场经济发展不断深化，一个城市经济的发展，关键不在于行政级别，而在于自身的努力”。2019年，15个副省级市之间的GDP已拉开4倍差距，苏州、无锡、郑州、佛山等已进入万亿GDP俱乐部的地级市，在各项经济指标方面都已达到或超过普通副省级市水平。
另外，虽然未能升格为副省级市，但有些省份早已对下辖城市实行了实际上的权限下放。例如2010年，苏州所有县级市都已享有全部或大部分省级外资审批管理权限；2013年湖南向长沙下放45项省级经济社会管理权限，包括省发改委权限内重大和限制类企业投资项目核准、省人民政府权限内集体建设用地许可等，这些与近日河南向郑州下放部分经济社会管理权限性质相似。
若仅针对郑州等省会城市能否升格副省级城市这一点来看，有不少专家都不甚乐观。虽然在设立副省级市之初，《关于副省级市若干问题的意见》中曾提到要在总结16市经验的基础上，对其它省会市加强调查研究，适当时候对条件成熟的省会市的级别问题提请党中央、国务院审批。但厦门大学经济学系副教授丁长发认为，从1994年设立副省级城市起，20多年来再也没有新增过，这表明在市场化改革不断加快的今天，新增副省级城市这个“口子”难以打开。
中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞抱以相同观点，他认为虽然郑州等省会城市升格成副省级城市更有利于发挥引领作用带动当地经济发展，不过这容易引起示范效应，“如果一个省会城市升格为副省级，其他省会城市也很容易群起效仿，那么是不是所有省会城市都要升格为副省级城市？这个口子不好开。”
郑州欲升格副省级城市，其背后蕴含的发展诉求完全可以理解。不过可以预见的是，今后“副省级”这种行政等级对城市发展的影响只会越来越弱，而与此相对应的，则是市场、改革等效应的影响越来越大。
文/搜狐城市王春艳
