新形势下能源立法完善建议

刘进  代高琪  曾炳昕  程佳旭 (国网能源研究院有限公司) 能源立法是能源治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前,正处于能源革命深入推进、能源市…

刘进  代高琪  曾炳昕  程佳旭

(国网能源研究院有限公司)

能源立法是能源治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前,正处于能源革命深入推进、能源市场化改革、能源转型发展的关键时期,能源立法面临如何与能源改革相衔接、能源市场构建与主体权责如何平衡、如何完善能源法律制度适应能源转型发展等诸多问题。聚焦能源立法中的重点难点问题,明确立法思路、完善优化举措,有助于进一步健全能源法治体系,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

一、促进能源立法与能源改革衔接

习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议指出“积极推进能源体制改革,启动能源领域法律法规立改废工作。”能源立法与能源改革贯穿能源法治始终,明确能源立法与改革衔接的思路与原则,有助于促进能源法治建设、为能源改革和经济社会发展提供法治保障。党中央系列政策文件及相关规定为立法与改革有效衔接提供了原则和思路。党的十八届四中全会决定强调“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”《全国人大常委会2020年度立法工作计划》要求“提高立法与改革衔接的精准度。对改革发展和民生保障急需的立法项目,加强立法研究,及时作出安排,为重大改革提供法律依据;对实践证明不适应改革需要的法律,及时修改和废止;对于存在争议和分歧的,要善于遵循和把握立法规律,协调推动,科学合理地解决。”

目前,能源改革与能源立法正在逐步推进,相对于能源改革的较快推进,法律法规完善相对滞后。能源改革顶层设计虽构建完成,但试点中争议较多,能源改革与立法缺少有效衔接。一方面,亟需全面评估能源改革政策与试点成效,对能源改革的原则、思路及时予以立法明确,引领改革的目标方向。对于能源改革成果的立法固化还应综合考虑法律位阶、法律间衔接、不同地域特点、同一部法律制度体系完整性等问题,坚持审慎入法。另一方面,对于能源改革中较为含糊的概念,应当在准确界定后再行立法,避免盲目入法后引发法律适用的混乱。建议对能源行业及其关联的现有法律法规进行梳理,构建协调的法律体系,明确立改废释的内容和次序。

二、推动能源市场构建与主体权利平衡

构建有效竞争的市场结构和市场体系是能源改革的主要方向。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议强调“坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系。”发挥能源立法的规范和保障作用,有助于促进能源市场改革的平稳有序推进。

首先,能源市场构建应明确政府监管职责边界,注重发挥市场机制和社会自律的作用,保护能源开发利用主体的合法权益,从而有效规范和保障能源开发利用秩序。建议对能源市场进行法律规制,通过正面清单与负面清单相结合的方式厘清政府的权力边界,界定政府以外的市场主体禁止性行为,为能源市场构建清晰的规则体系。

其次,建议增加能源用户对供应商和能源品种的选择权。能源主体用能选择权包括能源用户对能源品种的选择权和能源主体对能源供应商的选择权,建议能源法律法规中对两者予以明确。还原能源商品属性可以在一定程度上扩大能源主体的用能选择权,推动实现人民群众由用上能向用好能的转变。

三、完善能源电力转型发展法律制度

党的十九大、党的十九届四中全会多次强调“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。习近平总书记多次对推动能源“四个革命、一个合作”、建设能源互联网作出重要指示。能源市场化改革也在深入推进。能源转型发展需要行之有效的法律制度予以规范和保障。当前,在清洁低碳、安全高效的能源体系构建要求下如何通过制度设计处理好可再生能源与传统化石能源的关系以保障能源体系的安全、健康、可持续发展,在能源市场化改革趋势下如何处理好旧有制度与新制度之间的关系,做好制度设计交替的有效承接来保障能源市场秩序的构建与平稳,都是完善法律法规前亟需开展的重要任务。

(一)增加能源互联网的法律规制

能源互联网(智慧能源)是能源转型升级和现代能源体系建设的重点。能源互联网引领了能源生产清洁化、能源消费电气化、能源技术智慧化、能源治理现代化、能源合作国际化,也必然导致法律关系多元化、法律风险复杂化,所以能源互联网的发展需要与之相配套的法律规制予以规范和保障。建议明晰政府部门、传统能源企业、新能源主体、用户等各方权责,提升电网等传统能源网络资源配置能力特别是新能源消纳能力,解决能源清洁低碳化转型加速与能源互联网投资规模大、建设周期长之间的矛盾。建议识别、分析和防范能源互联网商业模式的法律风险,创设保障市场安全的法律制度,解决业态创新对市场驱动的高要求与能源互联网商业模式还不完善之间的矛盾。

(二)促进可再生能源法律统一与协调

可再生能源是清洁低碳、安全高效的能源体系的重要组成。随着可再生能源技术进步和产业快速发展,我国可再生能源进入全面、快速、规模化发展阶段,可再生能源规模化与市场消纳能力不足的矛盾日益凸显。我国在推动可再生能源发展方面开展了诸多政策引导和制度设计的工作,虽然规定了消纳主体在各机制中的主要权利与义务,但却缺乏与权利相适应的责任分配规则。目前,电网企业根据《可再生能源法》依法落实可再生能源发电保障性收购制度的前提是电网企业独家售电,只能由电网企业承担这一基本职责,但随着电力市场化改革的逐步推进,售电主体不仅限于电网企业,还包括售电企业等其他主体。如果仍然规定电网企业独家承担保障性收购义务,将与制度设计初衷不符,特别是在法理逻辑上难以周全。

2019年,全国人民代表大会常务委员会执法检查组发布了关于检查《中华人民共和国可再生能源法》实施情况的报告,针对新能源消纳过程中责任分配存在的问题明确指出,“进一步修改完善可再生能源全额保障性收购制度,综合考虑经济技术条件,制定合理的可再生能源利用率目标,明确由电网企业、售电企业和电力用户共同承担全额保障性收购责任的法律定位”。因此,完善可再生能源消纳的法律法规,构建与市场化建设相适应的保障性制度,明确相应的责任主体尤为重要。建议完善可再生能源消纳主体法律责任分担机制,增强制度的可操作性,使各项机制之间衔接更加顺畅;对相关制度安排进行评估和修改,形成系统规范的清洁能源、可再生能源法律制度体系。对切实可行的政策举措予以制度转化,对与现实不符的制度安排进行重新设计。

(三)完善能源普遍服务制度

近期,《能源法(征求意见稿)》首次规定了能源普遍服务义务,同时强调连续稳定供能义务即“承担电力、燃气和热力等能源供应的企业,应当保障营业区域内的用户获得安全、持续和可靠的能源供应服务,没有法定或者约定事由不得拒绝或者中断能源供应服务”,进一步保护公民享有基本能源服务权益,回应社会关切,对保障民生的能源供应和服务具有深远影响。综合考察能源发展历史和各国实践,能源普遍服务属于国家基本公共服务,政府是能源普遍服务的责任主体,公民是能源普遍服务的对象。提供能源普遍服务的范围应限定为基本生活需求,超过基本生活以外的用能需求不应由国家保障。普遍服务可以由政府直接提供,也可以通过各类企业落实。国家应制定政策标准,建立完善企业实施普遍服务的成本补偿机制。

建议能源法立法以保护公民享有合法能源服务权益作为出发点,进一步明确和细化能源普遍服务的内涵、主体及权责,更好地保障公民享有基本生活所需的能源供应与服务。基于此,建议优化能源普遍服务制度规定“国家健全能源普遍服务机制,保障公民获得生活所需的最基本能源供应与服务。”“各级政府及能源主管部门承担能源普遍服务责任,保障所有公民能够以合理价格获得生活所需的最基本能源供应与服务。普遍服务可以通过企业实施,国家对提供普遍服务的企业,采取措施给予补偿。能源普遍服务补偿的具体办法,由国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定。”

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年9月4日第35期

作者: 清研网

清研网总编辑室

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