经营村庄:权责视野下的基层政府经营行为研究

自20世纪90年代中期以来,随着分税制改革的不断推进,中央政权汲取财税的能力不断加强,为保证地方财政的收支平衡,中央建立起一套规模庞大的转移支付体系。[1]同时,随着农业税的全面取…

自20世纪90年代中期以来,随着分税制改革的不断推进,中央政权汲取财税的能力不断加强,为保证地方财政的收支平衡,中央建立起一套规模庞大的转移支付体系。[1]同时,随着农业税的全面取消和国家加强城乡统筹发展的积极推进,转移支付资金以项目制的形式大量输入农村,以达到对农村的“反哺”效果。地方政府因此承接了大量的建设项目以及支农项目,在发展地方经济的同时,也涌现出一批发展规模远远超出地区平均水平的“超级村庄”,新农村建设呈现一片欣欣向荣的景象。这些“超级村庄”虽然具有一定的经济实力,但其自身的发展却严重依赖于当地政府的项目投入与建设规划,从本质上说,这些村庄更像是地方政府依靠项目专项资金“经营”起来的“产业”。

笔者所调查的陈村便是上述“超级村庄”的典型。陈村位于东北地区J省安县陇镇,占地10.96平方公里,全村997户,共计3700余人口。该村早先以农业为主,后在2011年成为安县“土地增减挂钩”项目试点村,短短几年内发展成为省内知名的富裕村、先进村,截至2018年,村内固定资产达2亿元,并先后获得“全国文明村镇”、“全国科技示范村”、“全国农机合作社示范社”、“中国最美休闲乡村”等近百项荣誉称号。陈村的发展,与专项资金的投入及政府的经营有着密不可分的联系,笔者试图以“土地增减挂钩”项目运作过程作为切入点,将地方政府“经营村庄”现象置于项目制背景下加以考察,以获取各个主体在“经营村庄”过程中的行为逻辑,探索“经营村庄”项目运作的内在机制。

一、从经营企业到经营城市:作为经营者的地方政府行为研究

改革开放以来,中国经济的高速增长受到了学界的广泛关注。在改革开放推进的经济与社会转型中,政府放权与市场成长始终是两个紧密相连的过程,市场经济的发展始终是政府放权的结果,市场对于经济资源的配置和调节,始终是以政府放权为前提条件。[2]因此,中国经济的快速发展与政府行为有着紧密的联系,政府行为研究也是中国社会科学研究中的重要领域。

乡镇企业的发展一直被视作上个世纪90年代中期以前推动中国经济增长的最大动力,在以政府主导的资源配置体制向以市场主导的资源配置体制的转变过程中,产生了大量的“自由空间”和“自由流动资源”[3],为乡镇企业的繁荣拓展出一定空间。社会学对于政府行为问题的研究正是始于对乡镇企业和地方政府之间关系的考察。美国学者戴慕珍以“地方政府法团主义”对乡镇企业的繁荣做出解释,他认为,在财政包干制度下,地方政府为追求地方经济利益最大化,与乡镇企业结成利益共同体。[4]在这一过程中,地方政府作为利益主体推动了乡镇企业的快速发展。随后,Walder、Peng等学者分别以“政府即厂商”[5]、“村镇政府即公司”等命题[6],将地方政府类比为“企业经营者”,强调其对乡镇企业的经营行为及“谋利性”特点。以上研究勾勒出地方政府“公司化”和“谋利性”的经营角色,同时奠定了社会学对于政府行为研究范式的“利益结构分析”趋向[7],即着眼于“因国家制度改革及分权行为所引起的结构性变动,所造成各方利益主体的利益分化及利益结构改变现象及其后果”的分析与研究。

在国内,张静开创性地提出“政权经营者”的概念[8],用以概括伴随财政体制改革的基层政府行为的“经营性”转变;杨善华和苏红则以“谋利型政权经营者”将地方政府的“经营性”与“趋利性”特点进一步完善[9],从而奠定了后续研究以“经营者”角色界定地方政府“大办企业”等行为的分析基础。在财政包干制下,地方政府作为“经营者”角色的行为主体时,追求短期政绩最大化与地方效益最优化成为必然。大举兴办扶持乡镇企业,不仅乡镇政府可以将大部分的企业所得变成乡镇的财政收入,县级政府亦能从中得到增值税等大项税收,“藏富于企业”的地方保护型政策配合“放水养鱼”式的经营企业方式,成为当时地方政府获取财政收入的主要手段。因此,“经营企业”成为理解包干制下地方政府行为的主要框架。

但随着政府行为理论研究的推进与深入,中央政府、地方政府与乡镇企业在利益结构当中所构成的利益主体间关系趋于明晰。研究者不再满足于将视野囿于政企关系的简单分析,而把目光由“政企关系”拓展到“政府间关系”的研究之中。研究者延续“利益结构分析”框架,对分税制改革后的政府间关系变化及地方政府经营行为转变等现象做出分析。周飞舟指出,分税制改革不仅从根本上改变了地方政府和企业的关系,也重塑了中央与地方政府间关系,进而导致一系列地方政府行为的转变。税种及税制结构的改变使地方政府无法再以“经营企业”的方式获取财政收入[10],“经营土地”成为地方政府开辟的一条崭新的“生财之道”[11],“土地财政”及非预算收入逐渐成为地方财政的主体收入。21世纪初,随着国家经济的不断繁荣与开放,国内外资本市场的涌入促进着地方土地财政与融资机制进一步完善,“土地—财政—金融”三位一体的城市化机制逐步形成,使城市化成为中国经济增长的核心动力[12]。三位一体的城市化机制将“土地财政”与城市化建设合二为一,构成了以“土地金融”为核心动力的大规模城市化建设,学者们称之为“经营城市”。由此,地方政府的经营行为完成了由“经营企业”向“经营城市”的转变。

二、经营村庄:政府经营行为的多重取向及权责视野转向

对于“经营村庄”的概念,学界虽未有明确统一的界定,但地方政府在乡村治理中的经营行为却一直是学界多年研究的主要内容之一。研究者就“农民上楼”、“资本下乡”、“项目进村”等现象的社会学解读,突破了先前政府行为研究局限于“政企关系”乃至“政府间关系”的片面考察,将城镇化进程中的地方政府经营行为放置于“中央与地方”、“国家与农民”、“政府与企业”的三重关联结构背景中,对各个利益主体间互动逻辑乃至互为形塑的过程加以深入解析。这一进路也突显了地方政府在“经营村庄”过程中的多重行为取向,笔者通过对过往研究的梳理和总结,将其归纳为土地经营取向、项目经营取向与公益经营取向。

(一)“经营村庄”的土地经营取向

周飞舟等学者在对“农民上楼”与“资本下乡”等现象进行考察时指出,地方政府“经营村庄”的核心互动机制仍未脱离“土地经营”范畴。土地管理制度的中央集权极大限制了地方政府获取建设用地的来源[13],迫使其将“经营城市”的土地来源由耕地转向农村建设用地(即宅基地),“三位一体”的城市化模式以“土地整理”、“土地增减挂钩”等具体实践形式延伸至乡村,将项目区的土地用以抵押融资,以获取建新与拆旧的资金,并在建新区土地征收整理完成后,将其以“招拍挂”的形式在土地市场交易平台中获得土地出让收益[14],以此来达到“土地增减挂钩”项目的资金平衡并赚取差价。地方政府与商业资本共同成为土地级差收益的剩余索取者,土地财政以“土地整理”、“土地增减挂钩”等形式在各地进行着,“经营村庄”亦被视作“经营城市”在农村地区的延伸。

(二)“经营村庄”的项目经营取向

伴随着分税制改革的推进,财政转移支付体系的不断完善与逐步加快的“公共财政覆盖农村”政策进程使中央财政资金的分配趋向于“专项化”[15],并形成了一套稳定、系统的运作机制,学界称之为“项目制”。随着在行政体制内的迅速蔓延,项目制逐渐被研究者赋予更多体制化意涵,被视为超脱于传统“单位制”的一种“新的国家治理体制”和具有制度特征的“技术治理”逻辑[16],亦即“项目治国”。“项目制”背景下的“经营村庄”,研究者扎根于“项目进村”的社会过程,对项目运作中的“制度逻辑”及“行动策略”展开分析。在“项目制”框架内,中央政府、地方政府和村庄各为具有不同利益的行动主体,围绕着项目目标与各方利益,项目的运作无不嵌入着权力、关系以及非正式制度的运作与博弈。这一博弈过程不仅对基层治理的逻辑产生了巨大影响,更是为地方政府“借项目经营村庄”这一正式制度的非正式运作提供了制度空间。正如折晓叶、陈婴婴在“项目进村”的相关研究中所指出,“自上而下的控制逻辑与自下而上的反控制逻辑”之间的互动关系,构成了项目运作的基本内涵。[17]同时,折文中所提出的“分级治理”制度运作机制,不仅概括了各利益主体关于项目的“发包”、“打包”和“抓包”机制,更揭示了项目制下“下级政权对既定的集权框架和科层制逻辑有所修正,并加入各自意图和利益,从而获取更多自主权利”的可能性。可以说,项目制为“经营村庄”奠定了制度基础。

随着研究的深入,折晓叶通过考察县域的大规模城市化项目经营现象,提出“行政-政治-公司”三位一体的“统合治理”分析框架[18]。他指出,由于地方政府对于辖区内的土地具有绝对的垄断权力,项目制下的政府行为因而具有了更为鲜明的垄断经营特征。地方政府通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力的同时,借助项目资源与地方资本共同搭建“以土地为核心的项目平台”,实现城市化过程中的“项目经营”。实际上,在分税制与项目制的双重背景下,地方政府依旧延续着作为独立的利益主体所具有的“趋利性”与“经营性”行为,甚至加剧了地方政府对资源的汲取行为,使其“援助之手”变成“攫取之手”[19],项目资源成为其实现“经营-发展”的自利性发展逻辑的主要动力。同时,压力型体制下,晋升锦标赛式的科层竞争逻辑使项目的运作成为地方领导满足政绩诉求[20]、获取财政收入的自利性表达,成功的竞标并完成一系列大型建设项目是被上级视为“做出政绩”的直接体现。可以看出,地方政府的“经营者”角色在项目制研究中仍处于主导地位,“经营村庄”俨然成为地方政府与企业资本在新农村建设中谋求“经济”与“政治”红利的共谋行为。

(三)“经营村庄”的公益经营取向

作为“谋利型政权经营者”,政府所扮演的“企业”角色,在关于政府行为的研究中一直处于主导地位。地方政府尤其是基层政府普遍被视为追求利益最大化的“企业经营者”角色。上述“角色-行为”分析模式一直被视为传统并沿用至今。企业角色理论产生于“以经济发展为中心”的任务环境,对政府经营行为的探究多从市场及体制的“激励”角度展开。由“激励机制”所形塑的“企业角色”将政府行为化约为追求利益最大化的“谋利型政府”,以致于基层政府的逐利行为在大部分乡村治理研究当中都被视为引发社会冲突乃至治理困境的根源所在。

但是,基层政府被形塑为单纯的利益追求者角色是单一且片面的。“企业角色”的谋利取向已然不再完全适用于当前基层政府由“发展型政府”向“服务型政府”转型的任务环境以及中央“反哺农村”的政策背景,政府在经营过程中必然呈现出多重的行为取向。陈颀指出,基层政府作为公益角色的影响及其理论意义一直被学界所忽视,以“公益经营者”作为分析基层政府角色的理论概念具有深刻的理论价值。[21]“公益经营者”角色从体制、社会和市场所构成的组织环境出发,以组织角色理论建立理论框架,强调“激励机制”与“约束机制”二者在经营过程中的交互作用,进而在形塑“经营者”角色的同时,更强调其“公益者”角色对“经营者”角色的拟合。

一方面,“公益经营者”强调基层政府在经营中受到来自“公益者”角色的约束作用,在理论层面拓宽了组织环境影响基层政府经营行为的学术理解。“体制压力”与“社会责任”构成了政府经营过程中的行为边界,使基层政府不可能完全演化为专事“谋利”的掠夺者。另一方面,“公益经营者”弥补了学界对“经营”与“公益”的割裂式讨论,二者不再被视为互为矛盾的关系。在经营村庄的实践过程中,体制与市场的激励尺度常常难以把控,激励扭曲所导致的“过度开发”和“资源困境”往往会进一步强化基层政府在社会与体制当中的“公益”角色责任,经营行为则成为了突破当前困境的应对策略。在这种情况下,社会公益的实现依赖于政府的经营效益,“公益者”是“经营者”,“经营者”亦是“公益者”。可以说,“公益经营者”是对传统基层政府角色概念乃至“角色-行为”分析模式的补充与修正。

(四)超越权力决定论:基层政府经营行为研究的权责视野转向

无论是“土地经营”、“项目经营”还是“公益经营”,均围绕“权力”这一关键变量展开。从既有研究中可以看出,对政府“经营村庄”行为的解析始终无法脱离“市场成长”与“政府放权”两个因素,而“政府放权”作为先决条件则起到决定性作用。学界将“分权”视为建构当前政府间关系与政府角色的重要因素之一[22],“权力体系的演变”是政府行为及政府间关系研究所关注的核心问题。

在关于“经营村庄”的研究中,对“权力”流变路径的探究与寻溯是学术分析的重点,如项目运作过程中各级政府对于“剩余控制权”的争夺与博弈[23],亦如项目进村中“分级运作”机制的项目“打包”与“抓包”行为[24],其实质是各利益主体对“自主权力”的争夺。可以说,对于“权力体系”的关注占据了研究者大部分的学术视野。但韦伯曾指出,“权力与责任两大体系是科层组织运作的基础”[25],多“权力”探讨而少“责任”追溯的研究路径显然是不完整的。在“经营村庄”的实践中,基层政府对“权力”展开经营的同时,亦放大了与之相对应的“责任”,如“土地增减挂钩”、“农民上楼”等大型新农村建设项目中,基层政府虽能在这一过程中获取土地收益及政治红利,但社区重建、农民安置乃至乡村建设等一系列社会责任亦被连带诱发甚至成倍增长。陈颀曾以“权责失调”概念分析基层政府的角色困境[26],指出政府在经营行为中对权力的过度使用致使其负荷的社会责任成倍增加,并最终导致无力履责而引发社会冲突的调而不解。但在“权责失调”的背后,压力型体制必然会迫使困境中的基层政府发动新一轮的“经营”乃至“博弈”,为权责的流动与变迁拉扯出运作的空间,这将成为塑造“经营村庄”机制的内生性因素。

因此,笔者以权责视野作为分析基层政府“经营村庄”内在机制的切入点,结合陈村“土地增减挂钩”项目的案例,将“经营村庄”的政府行为置入土地政策实践的总体框架,从而揭示其运作过程中“权力汲取”与“责任转嫁”背后的机制问题。

三、陈村“土地增减挂钩”项目的运作与演变

作为“政府阶段性工作任务的重中之重”,陈村“土地增减挂钩”项目于2011年拉开帷幕,同年年底即完成第一期拆旧建新工程。次年,土地收益的利好预期和政治绩效的短期红利使安县陇镇迅速扩大陈村“土地增减挂钩”项目的拆迁范围和面积,直接导致复垦、拆迁补偿及安置费用等项目前期成本增加。2014年底,在第二期项目建设临近尾声之时,贯穿项目始终的资金短缺问题终于演化为资金严重断档,致使陇镇政府及陈村无力支付二期工程所拖欠的巨额欠款,施工方拒绝履行房屋交付手续,300余户村民无法按时入住,危机一触即发。为何陈村“土地增减挂钩”项目由同期试点中的亮点工程,经过项目初期的顺利运作和扩张之后,陡然陷入重重困局呢?面对困局,陈村又如何持续“经营”,变成如今的超级村庄?

(一)项目启动

2011年,为全面推进社会主义新农村建设,盘活农村存量土地,促进农村居民点向社区集中,J省结合“三化统筹”战略,根据国家发改委、原国土资源部联合下发的《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知(发改办[2006]60号)》文件精神,在全省22个示范城镇中选取7个开展“土地增减挂钩”试点工作。安县陇镇成为“土地增减挂钩”项目试点之一,获批“土地增减挂钩”项目周转指标80公顷,并将“拆旧、建新区”项目区选定于陈村开展建设。

根据《陇镇土地增减挂钩项目总体发展规划》,镇政府决定对陈村村内10个自然屯中的6个,共576户村民的宅基地进行拆迁复垦,生产新增建设用地指标80公顷,并建新社区对回迁村民进行安置。在规划中可看出,“土地增减挂钩”项目可以为村庄及陇镇带来多方面的收益与发展。项目所置换出的80公顷城乡建设用地指标,其所获收益一部分将用于陈村村民的楼房置换、村集体公共事业建设以及农民生活保障体系的建设与完善,用于保障民生;剩余的土地出让金将用于陇镇新区和及工业园的开发建设,推动本地经济发展。复垦区所新增的高质量耕地则进行温室大棚改造和集约化农业发展,在推进土地流转、加大蔬菜棚膜产业发展以及大规模现代化机械化耕种的同时,还将引进养殖、种植等农业产业化调整项目,解决农民就业问题。可以看出,陈村的“土地增减挂钩”项目是一项集“土地开发”、“区域经营”、“民生建设”为一体的综合型开发项目,如果项目遵循预期走向顺利完结,则会为陇镇乃至安县迎来一个长足的发展机遇。由此,陈村“土地增减挂钩”项目受到了县、镇政府颇多的关注,被视为“政府阶段性工作任务的重中之重”,是“必须要完成的重要政治任务”。

2011年5月,陈村“土地增减挂钩”项目正式启动,安县以财政借款的形式拨付陇镇8000万元作为启动资金用于支持项目前期运作,同时将80公顷“周转指标”在安县及市区周边地区进行“招拍挂”,所获土地出让金对冲县财政借款后返还陇镇。项目的前期运作十分顺利,同年年底,仅耗时6个月,陈村便顺利完成了“土地增减挂钩”项目第一期拆旧与建新的主体工程,完成12.72公顷宅基地的征地与拆迁任务,316户村民顺利入住5栋新建回迁住宅楼。

相较于同期其他项目试点,陈村的工程进度快了不止一倍,究其原因,实际上与陈村前期的发展建设有关。陈村在当地属富裕村庄,村庄企业与合作社在当时已经形成一定的规模,早在2009年,村委会便已经自行开展建新拆旧的新农村建设,2010年底,旧宅拆迁的前期勘测、补偿商议等较为耗时的环节就已经完成,同时新建住宅楼也已施工近50%,但由于资金短缺而导致工程停滞。因此,“土地增减挂钩”项目快速地推进了拆旧建新工程的迅速完工,使陈村项目成为同期试点中的亮点工程。

(二)项目扩张

2012年5月,陈村“土地增减挂钩”第二期项目开工,陇镇基于原计划的基础对项目的规模进行了扩张,将拆迁范围由6个自然屯扩展到10个,拆迁总面积也由原计划的88.6公顷增加到147.62公顷,涉及拆迁的村民增加到997户。项目的扩张受到了诸多方面因素的推动与影响。

首先,土地收益的利好预期和政治绩效的短期红利是激励基层政府扩张项目的直接原因。在陈村一期建设项目完成的同时,所挂牌的土地指标已有14.06公顷以商住用地的用途摘牌成功,总价款8434万元,净收益1709万元,“土地财政”所带来的高收益让陇镇政府笃定了“不拘泥于当前80公顷指标,而是要对挂钩试点资格进行长久把持”的打算。政策规定,“各试点市(州)政府要建立挂钩试点项目区台账,依据实际情况,每年逐级申报年度项目周转指标需求”,优先安排“需整体搬迁的村庄用地”[27]的指标供给。这就意味着,全面拆迁可以利用政策规则制造出陇镇对于周转指标的“合理需求”,使其获取申请后续“土地增减挂钩”项目试点的优先级与竞争力,为日后获得更多“周转指标”做出铺垫。其次,陈村的村企“万鑫集团”正在村庄内全面推行土地流转与土地集约化经营模式,而“土地增减挂钩”政策涵盖了“解决乡村内部地块零散问题”的主旨,可以对土地流转的全面铺开产生巨大推力,如此正符合“万鑫集团”当前的发展需求,因此村委会对项目扩张更是持有相当积极的态度。最后,相较于南方沿海地区,东北农村的宅基地并不具有相当大的商业价值,村民更注重宅基地的使用价值,因此只要陇镇的补偿金额较为合理,村民对拆迁的接受程度较高,加之第一期回迁住宅的顺利入住,一直处于观望态度的村民也对项目抱有更大的信心,住进新楼的需求也日益凸显。

需要强调的是,从政策的角度来看,陇镇对于项目的扩张行为并不属于违规操作。在陈村项目规划中,建新区的规划面积为12.72公顷,以获批周转指标80公顷为标准计算,则陈村只需拆迁面积达到92.72公顷即可完成指标的归还及复垦验收。在实践中,陈村的拆迁面积为147.62公顷,额外整理出的54.9公顷土地属于“未利用地”,这部分土地在“土地增减挂钩”的项目政策中处于真空状态,不涉及到省、市级政府及相关部门的监管范畴。这部分“未利用地”无需、也不可能参与到规划中的80公顷用地性质转换,亦无需参与周转指标范畴内的检查验收;同时陈村只需通过省国土厅对80公顷土地的复垦面积及质量验收即可完成指标归还,这部分“未利用地”也无需参与到复垦范畴内的检查验收。因此,这54.9公顷的“未利用地”,在性质上仅属于村委会“自行开发”的集体用地,完全脱离了省、市级政府的验收权力范围,相关政策对其约束也仅限于“严禁违背农民意愿进行大拆大建”的抽象定义,即可以理解为一种民不举官不究的默许行为。

(三)陷入困局

陇镇联合陈村扩大了“土地增减挂钩”项目的拆迁规模,所造成的直接结果就是项目前期投入成本的增加及项目内资金分配比重的改变。在项目的运作过程中,资金会根据当前工作的重点以不同的比重分配至各个环节中。在项目的前期,资金会优先用于拆迁补偿款以及安置费用的发放,工程款及拆旧、复垦等产生的费用则一般会由施工方垫付,分阶段结清。这样的做法实际上是为了减少项目后期所产生的附加组织成本。据统计,“土地增减挂钩”项目中前期的运作成本大致如下:复垦费用10万元/公顷、拆旧成本30万元/户、安置成本10万元/户,因此扩大拆迁规模会直接导致项目成本成比例的增加。

由于项目关乎每一户村民的生产生活,村民在项目的运作过程中时刻扮演着一个“思绪敏锐的观察者”的角色,一旦拆迁及安置费用不能及时落实到位,抵触、恐慌情绪会快速在乡村社会中蔓延,导致村民反悔、拒签合同、拒绝拆迁甚至爆发群体性事件等严重后果。因此,扩大拆迁规模会使项目资金的分配重心向“安置补偿款”方面大量倾斜,在资金有限的情况下对用于基础设施建设的资金产生挤压。可以看出,扩张拆迁规模的做法使陈村“土地增减挂钩”第二期项目对于现金的需求量大增,预算表明,刨除“以地换楼”的房款,陇镇仍需支付陈村村民共计1.43亿元的拆迁补偿款,在后续土地出让金尚未摘牌返还的情况下,项目资金已经捉襟见肘。

2014年10月,陈村“土地增减挂钩”项目二期回迁房建设已经基本完工,共建成高层住宅楼18栋,其中11栋已经完成入住,剩余7栋承诺给村民的交房限期是2015年1月。就在项目建设临近尾声之时,贯穿项目始终的资金短缺问题终于导致了危机的爆发。由于J省的土地消费能力有限,7个“土地增减挂钩”试点所周转的土地指标同时涌入市场致使建设用地指标呈现出饱和状态,陈村所整理出的80公顷指标挂牌近40个月,直至2014年年底也仅摘牌23公顷,返还土地出让金1.6亿元(几乎尽数用于村民的拆迁补偿),造成项目资金严重断档,致使陇镇政府及陈村无力支付二期工程所拖欠的巨额欠款[28],施工方拒绝履行房屋交付手续,300余村民无法按时入住。此时临近新年,讨薪的工人、无法入住的村民以及前来结账的材料商们大量聚集在村委会和镇政府门前,大规模群体事件一触即发,“土地增减挂钩”项目陷入困局。

实际上,早在2013年初,在陈村“土地增减挂钩”二期项目建设中期,就已经出现了资金不足的情况。为保证项目正常运转,县、乡(镇)间早已达成“默契”,根据项目需求将项目“抓包”、“打包”,以“项目拆解”、“功能叠替”等手段,用项目资金的运作变相为建新区输送资金。这实际上巩固了县、乡间由项目运作所形成的“捆绑”乃至“互倚”结构。此次危机爆发以后,应对群体性事件的紧迫性致使项目运作等较为缓和的资金筹措方式不再具有效率,建立融资平台筹集资金成为直接、高效的方法。村企“万鑫集团”在这一过程中扮演了重要的角色。2015年初,在安县政府及县财政局的合力担保下,“万鑫集团”以项目施工主体的名义获得银行贷款2.5亿元,最终赶在春节之前偿清了债务,使村民顺利入住新房,化解了此次危机。这也使得项目运作的主体由“县-乡”二元结构正式转变为“县-乡-村”三级结构。

四、经营村庄中的县域权责“捆绑”及“互倚”结构的延续

(一)在平衡与失调之间:“土地增减挂钩”项目中的权责结构

在陈村“土地增减挂钩”项目中,各级政府有着明确的权责划分。从《J省城乡土地增减挂钩试点管理办法(试行)(J国土资规发[2010]5号)》中可以看出,省国土资源厅负责全省试点工作的总体部署和组织管理,指导编制专项规划和项目区实施规划,代省政府对试点项目进行整体审批,考核周转指标的使用及归还,对试点工作进行监督检查,组织项目区验收;市(州)国土资源部门负责组织开展试点工作,并对本行政辖区内试点项目进行初审、现场踏勘核实和拆旧复垦项目初验,督促试点县(市、区)政府按时完成拆旧地块复垦及周转指标归还;安县政府负责试点项目申报、组织拆旧地块复垦等工作,并具体参与到指标归还、土地出让金运作之中,项目所获土地出让金划入安县财政,根据实际需求情况返还陇镇用于发展建设;陇镇政府及相关部门负责拆旧区与建新区工程的具体规划与实施。

《办法》中可以看出,陈村“土地增减挂钩”项目是一种“带有目标责任的行政发包”,上级政府享有对“指标体系”的设定权和验收权,但将契约规定的权力之外的剩余控制权——即激励分配权——完全下放给县政府[29],这意味着在省、市级政府所形成的正式权威之外,县级政府构成了陈村“土地增减挂钩”项目的实际权威。相较于刚性的、静态的指标设定与验收,项目的运作则是弹性的、动态的,因此在项目的实践过程中,“权力”与“责任”的流变亦是被锁定在县域范畴。

权力行使的价值旨趣在于维护和实现公共利益,维护和实现公共利益亦是政府的基本公共责任,而“权责一致”则是公共行政的基本原则,是对权力与责任关系的应然描述[30]。如果我们认为,政策的制定必然以权责一致为理想类型,那么可以假设,在最初的制度设计中“土地增减挂钩”项目所涉及的权力与责任处于一种“权责一致”的平衡状态,即根据其所承担的责任被授予相应的权力。因此,只要分别厘清项目中权力与责任的各个要素,便可以更加清晰地理解“土地增减挂钩”项目中的权责结构。

县域中所存在的“权责一致”,在项目中体现为“组织实施权”、“资源配置权”与项目所承担的“社会责任”的统一(如表1所示)。但项目运作过程中的权责结构并不总是能保持稳定、静止的。基层政府基于自利性行为的权力滥用、对项目成本、收益的错误预估甚至金融市场中的潜在风险,都会造成基层政府“权责不匹配”乃至陷入“权责失调”的困境。经营村庄:权责视野下的基层政府经营行为研究插图

实践中,陇镇政府对于组织实施权的滥用,以及作为首批试点而对土地市场潜力的错估,致使其无法履行“土地增减挂钩”项目中相应的社会责任,为摆脱当前“权责失调”所造成的困局,使项目运作中的权力与责任重新趋于一种新的平衡状态,“权力汲取”与“责任转嫁”则成为必然。

(二)“县乡同责”框架下的乡镇“权力汲取”

近年来,不论是分税制的全面推进,还是农村税费改革施行,中央在制度层面对乡镇政权的削弱是显而易见的。乡镇财政的“空壳化”早已被众多学者所论述[31],“乡财县管”的管理模式也意味着乡镇政府的“财权”几乎被完全架空,乡镇政府的主要财政收入——小部分的转移支付和大部分的专项资金——无法完全抵偿原有的支出内容,同时其固有的“专项性”特点更是极大地限制了乡镇政府在财政方面的自主权利。与乡镇政府不同的是,“省直管县”的财政体制下放给县级政府更多的经济权限[32],“强县扩权”的政策方针也赋予了县级政府更多的“审批权”及“支出责任(事权)”,这意味着在县域中,“以县为主”的财政分配格局逐渐成型,县级政权的不断强化奠定了其在项目制中的重要地位。作为连接基层的重要科层组织,县域在项目资源下达到基层的过程中不仅起到转承与衔接的作用,更为重要的是其搭建起了一个资源分配和再组织的制度场域。项目制下,资源的“专项化”、“项目化”条线运作成为其技术治理逻辑的关键所在,但专项资金的条线化与细碎化同时也增加了各基层部门间的组织成本,割裂了基层治理的整体化机制。因此,除少数专项资金(如粮食直补等)外[33],项目制条线化的管控逻辑在下达基层的过程中必然会遭遇地方块块化治理逻辑的整合,在某一场域被“拧成一束”,这一场域即为县域。

对县域的项目整合逻辑最具代表性的学术解读是“分级治理”中的“项目打包”,以及由此所衍生出的以“提前规划、统筹安排、分头申报”为运作机制的“项目库”模式[34]。权力级差增大所形成的“县强乡弱”的县乡关系,构成了“权力汲取”的基本格局,项目资源的再组织成为县级政府应对乡镇“权力汲取”的主要手段。

但是,上述要素仅构成“权力汲取”的前提条件,真正起到决定性作用的仍是县级政府为“权力汲取”所划定的行为边界,即在何种情况下县域对乡镇的汲取行为提供支持,甚至发生共谋。结合表1可以看出,在“土地增减挂钩”项目中,县乡实际上共同担负起项目运作所生产的社会责任,一旦权责平衡被打破,县级政府会首先暴露在上级的问责之下。另外,由于土地出让金经县财政进行收支,县级政府对乡镇在项目中的组织实施权具有相当大的约束力,由此可以认定,陇镇对于项目的扩张行为实际上得到了安县的默许。上述两点构成了“土地增减挂钩”项目中“县乡同责”的局面。这就解释了案例中,当陇镇滥用组织实施权致使社会责任增加,且项目资金不回流导致资源配置权无法跟进承担相应的社会责任时,安县会尽力整合手头的项目资源配合陇镇完成“汲取”,以避免群体事件的发生而产生的问责。

由此可以看出,“县乡同责”为“权力汲取”划定了边界,在这一边界范围内,县级政府会根据“土地增减挂钩”项目的需求不断划拨相应的“项目资源”,以后者的“剩余控制权”补足前者所缺失的“资源控制权”,从而应对“权责失调”所造成的危机。这种情况下,项目资源的分配已然不再遵循传统项目制“非科层化的竞争性授权”原则。

我们从具体的案例中可以更详尽的理解这其中的运作机制。在项目扩张后,土地出让金迟迟不能回流,实际让县、乡(镇)都已经意识到资金短缺甚至断档的情况极有可能发生。为了保证“土地增减挂钩”项目的正常运转,县、乡(镇)间达成共识,由陇镇根据“土地增减挂钩”项目的实际情况厘清需求后提交项目申请,安县则从本年度项目库中择取相关项目做出批复。在解决本年度项目资金的基本需求后,仍以同样的方式逐年规划、申请、批复、下达各类项目,并在县、乡(镇)之间形成了一种以“土地增减挂钩”项目为框架的项目“打包”、“抓包”运作模式。经营村庄:权责视野下的基层政府经营行为研究插图(1)

从表2中可以看出,陇镇有针对性地围绕“土地增减挂钩”项目建新区的建设需求,向安县申请了大量的“新农村建设”、“美丽乡村试点建设”等建设类项目专项资金。不论是保障居民基本生活的供水、供电、供暖和天然气等管道的铺设,还是社区绿化以及基础生活设施的建设,都被“拆解”为单个工程而嵌套进“新农村建设”、“优美村屯建设”以及“乡村环保建设”等项目中,以项目“抓包”的方式将各类专项资金注入“土地增减挂钩”项目工程,达到“大项目套小项目”的打包运作,从而缓解资金周转压力。另外,陇镇还利用项目间在功能上的“叠替”,为回迁楼工程建设搭上一段“顺风车”。如2013年的污水处理厂建设项目,原是陇区工业园建设工程的一部分,由于建设陇区工业园所占用的土地大部分属陈村地界,只需将管网的铺设延长至陈村,便能以相对较小的成本解决居民的生活污水处理问题,为建新区项目节省一笔不小的开支。

(三)县域权责“捆绑”与“互倚”经营结构的延续

在城市化建设过程中,当财政内部资源无法满足项目需求时,资本的动员成为政府获取外部资源的首要选择。由于国家预算管理体系的不断完善,地方财政不得列入赤字且政府主体不得举债,“融资平台”的建设成为其应对之策,政府将“融资平台”作为借贷的主体,辅以财政担保或土地抵押,从而实现“隐性举债”。正如陈村项目中,村企“万鑫集团”以项目施工主体的名义获得银行贷款2.5亿元,县政府及县财政局承诺对其进行财政担保,最终解决了项目资金的周转问题。在这一过程中,村企实际上担负起了“融资平台”的角色。

但依靠“融资平台”动员资本参与地方建设的过程中,不同条件下却产生了两条截然不同的发展路径,其中一类发展成为学界所熟知的“统合治理”模式[35],而另一部分则转变成为费用的摊派及责任的转嫁。笔者认为,产生如此差异的核心是土地在运作中所生产的增值价值。土地作为“统合治理”的核心要素,其巨大的增值收益既是政府以政治机制在项目运作中贯彻自身意志的驱动力,也是支撑整个“统合治理”体系运转的核心资源。相较之下,陈村项目中的土地并未发生大幅度的增值,甚至由于摘牌周期过长而导致资金周转困难,所以陈村项目中的土地价值并不具备担保优势,“融资平台”得以建立更多在于政府的行政承诺及信用担保。因此,安县政府建立“融资平台”的目的在于费用的摊派及责任的转嫁。从笔者统计的资料可以证实上述观点:融资过程中,2.5亿元的贷款本金由土地出让金偿还,陈村则担负起了“项目危机”所产生的额外费用,包括贷款产生的利息3448万元,因拆迁款逾期而支付给村民的利息1628.35万元等。在这一过程中,以“融资平台”身份加入项目运作的村企,使权责流变的范围从“县—乡”的二元结构扩大为“县—乡—村”,并形成三者“权责捆绑”的局面,即陈村担负起摊派的费用及责任,但作为交换亦或是补偿,县、乡(镇)两级都将配合其发展需求提供政策优待及项目资源,这实际上形成了一种基层政府与乡村间基于项目资源流动的“互倚”结构。

但是,由于本次项目所建设的“融资平台”并未产生实际意义上的盈利效果,加之项目制事本主义的特性必然使这种“捆绑、互倚”的结构模式短期化,即县级政府并没有理由在“土地增减挂钩”项目责任结清后继续对陈村进行“经营”。可事实却并非如此,表3中可以看出,即使是在“土地增减挂钩”项目完结后的几年,投入陈村的项目资金不减反增,这意味着“经营村庄”仍在持续。经营村庄:权责视野下的基层政府经营行为研究插图(2)

实际上,虽然陈村的“土地增减挂钩”项目已经结项,但权责结构的流变却并未随之停止。城镇化过程中的“农民上楼”作为由政府主导的强制性制度变迁,是使农民生产生活发生巨变的深刻变革,其间必然会产生一系列成本乃至风险。在散居的村落中,生产生活中的必要元素大多都可由农民自给自足,但“农民上楼”后,不仅居民社区的维护成本大大增加,农民的日常生活成本也远高于从前,甚至村落格局的改变还会对原有的乡村文化结构造成冲击,造成邻里纠纷频发等治理问题。如此琐碎而繁多的治理问题都将转化为社会责任直接反馈给乡村社会所能触及到的制度推进者——乡镇政权,使“空壳化”、“悬浮化”的乡镇政权面临“有限权力,无限责任”的局面[36]。面对细碎繁琐的“无限责任”,专项资金的“专有性”特征所暴露出的局限性,使其难以对此做出有效、全面的回应,显然乡镇更倾向于使“县-乡-村”的“互倚”结构产生持续性,“经营”出一个强大的村级组织以确保“无限责任”的转嫁。

因此在实践中,即便“土地增减挂钩”项目结项以后,陇镇仍努力使“县-乡-村”三者间在项目运作中形成了一个相对稳定的“闭环”,使各主体间对于项目的需求都得到兼顾。陇镇一方面极力为陈村规划、协调、申请项目资源,另一方面“指导”陈村对乡村养老、村级医疗、农民文化生活等诸多方面进行建设,还“撮合”陈村村集体及万鑫集团担负起了村民上楼后10年的物业费、采暖费等约4000万元。“经营村庄”达到了一种稳定且平衡的状态。在这一过程中,陇镇起到了一个“权责织连”的效果,引导县级政府将权力与资源注入村庄,同时令村企担负起了基层政权所面对的“无限责任”。正如陇镇镇长所说:“物业费(以及其他费用)要是不由村里出,镇里还是要向上面批的(指向县里申请)。毕竟当初做这个项目时,政策也是上面下达的,谁也没料到会亏本,全面拆迁也是上面默许的,真出了大问题大家一样都有责任,现在最主要的还是要把工作都做好,而不是追究到底是谁的责任。毕竟咱们村还担起了那么多利息,做好了出政绩对大家都有好处嘛,上面总归不会亏待咱们,项目也都会可着(优先)咱们先来,咱们为上面分担的(责任)越多,县里也就会越给咱们面子的嘛!”[37]可以看出,基层政权在完成行政发包任务的过程中,达成目标的优先级要远高于问责与追责,即便在权责相对明晰的项目制运作之中,下级政权也都试图与上级进行“权责捆绑”,甚至将明晰的权责结构模糊化,从而为非正式制度的运作拉扯出更大的空间。

值得强调的是,乡镇之所以能够延续“县-乡-村”的“互倚”结构以达到经营村庄的目的,笔者认为还要归结于“项目的惯性”。笔者在观察中发现,姑且不论长久合作所形成的私人关系与非正式运作,单就项目运作本身来看,“项目进村”在一定程度上会对村庄产生形塑,项目投入的数量与规模越大,其形塑效果就越明显。随着项目投入的增多,村庄出现了“治理结构泛行政化、权力结构悬浮化”的趋向,在陈村,为了使项目的运作效果更加贴合上级预期,从项目的落实、对接到具体开展建设、直至验收迎检,都由村干部专职负责,乡村治理的日常工作愈加形似基层政府的行政工作,填表格、写汇报占据了村干部的大部分工作内容;同时社区的集中居住与土地的集约化经营也从地理区位的角度减少了项目运作与乡村社会之间的张力,社区之外的村庄无论被项目如何重塑与改造,都似乎已和村民无关,以至于“自治囿于社区”。

经过如此“经营”的村庄,已经愈加适应项目的运作,而基层政府也愈加倾向于将项目投入这类村庄,两方因素相互促进,如同具有惯性一般,拉动项目持续的投入。这种惯性,只要有乡镇政府的推动便会一直存在,投入村庄的项目也逐渐从“责任转嫁”阶段的小规模基础类项目逐渐发展为“经营村庄”阶段的大型建设工程,村庄规模也随之不断扩大,逐渐成为陇镇乃至安县的“政绩门面”,最终形成了我们现在见到的“超级村庄”。

五、结论与讨论

在有关项目制的过往研究中,项目的“打包”与“抓包”行为被视为政府与村庄间各自意图的体现,很多学者也都曾强调在项目进村的过程中,“打包”与“抓包”是一个上下互动互补的结果,“政府给”与“村庄跑”两者缺一不可。但这一整体性的机制却少有研究在两者之间建立密切联系,研究的重心抑或是政府对村庄的项目输入,抑或是村庄的拼力争取,两者似乎总是被割裂式的进行讨论。“自上而下”的资源投放与“自下而上”的项目争取本应是一条连贯的条线,却在理论追溯中出现了断层,对于“打包”的讨论止于“县”,“抓包”的讨论却未走出“村”。如此便造成了项目制条线中以乡镇政权作为运作主体的相关研究视野的缺失,笔者认为,过往研究中对于乡镇政权能动性的过分忽视是导致项目制研究中对于“打包”与“抓包”机制间发生断裂的根本原因。

在现行的制度场域下,乡镇政权所呈现出的“悬浮化”与“空壳化”样态已被学界所公认,县乡关系中处于劣势且被支配状态的乡镇政权被视为“依附于县级政权的不完整的政权组织”,趋于弱化的政权结构和被不断挤压的权力运作空间使乡镇一度陷入“协调型政权”的制度困境[38]。但乡镇政权在制度结构中的弱势并不意味着其汲取权力、资源的能动性与积极性的衰退,“地方发展型政府”的发展主义意识形态烙印仍然深刻内嵌于基层政府的行为逻辑当中[39],一旦生成合适的博弈场域,乡镇政府仍会积极参与其中,以拓展自身对权力与资源的汲取能力。

笔者在考察“经营村庄”的过程中发现,乡镇政权并不似“协调型政权”论者所述,在项目的运作过程中处于“附庸”的地位,只作为“项目撮合”过程中提供各种媒介发生作用的场域而存在。从前文中可以看出,面对权责失调所产生的困局,乡镇政权并非无计可施,而是围绕权责关系与各方主体展开互动博弈,利用“权力汲取”与“责任转嫁”所形成的惯性带动县域中各主体间权力与责任的相互织连,使“县-乡-村”三者的互倚结构得以延续,通过对村庄的经营使自身在项目运作与资源配置的过程中获取一定的主动权。

同时,“权力—责任”的分析框架也为项目制的运作机制及基层政府行为问题研究提供了新的视野。过往研究中的“利益—经营”分析视野将基层政府型塑为“谋利型经营者”角色,其局限性无法诠释项目运作中的政府行为机制,如在陈村项目中,基层政府的“经营村庄”行为并未遵循谋利者“追求利益最大化”的基本原则,在项目亏损的情况下仍不断将项目资源投入村庄,并在项目完结后保持着对村庄的经营。而“权力—责任”的分析框架本质上是尝试将项目制问题回归于制度与体制内部进行审视,以新制度主义的视野对项目制的运作机制进行考察,强调制度环境对于政府经营行为的形塑,从而突破“利益—经营”分析所带来的局限性。在陈村项目中,现有科层体制所塑造的“权责结构”为项目的运作提供了一个总体框架,权力与责任在各主体间的“流变”与“织连”主导着项目运作的整体走向。可以说,项目制的运作机制是与现有科层体制两者互构互嵌所产生的共同结果,而非以竞争性授权的行政体系对现有科层制的一种超越。

另外,本文对于“经营村庄”的讨论,也丰富了项目制下基层政府间围绕权责关系所展开互动博弈的实证经验。陈家建在对政府间权责关系演变的研究中发现,项目制下政府间的权责关系趋于明晰化,使下级政府在项目运作中拥有“消极执行”的制度化反控能力,从而通过倒逼机制影响上级部门的行为。[40]但笔者在研究中发现,在中国现有科层体系与官僚结构中,“倒逼机制”并不是应对困境的最优选择,因为一旦由于“倒逼”与“反控”等行为失信于上级领导,既不利于官员个人在锦标赛体制下的政治升迁,更会在项目制下政府间的平级竞争中造成劣势,以致于陷入基层官员升迁无望、本级政府再也跑不到项目的窘境当中。在陈村项目中,相较于“制度化反控”,陇镇政府则更倾向于利用“权力汲取”和“责任转嫁”同安县政府和村庄进行“权责捆绑”而形成“互倚”结构,甚至刻意模糊项目运作中的权责边界,营造出“县乡同责”从而获取更多的权力与资源。

原载于:《浙江社会科学》 2020年第8期。

作者简介:张伯宸,吉林大学社会学系博士研究生;刘威,吉林大学社会学系教授、博士生导师,主要研究方向为城市基层治理、慈善公益转型、社会工作本土实践。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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