政府间行政协议:一种长三角区域主要治理机制的选择和完善

根据中国区域协作模式的生成与运行特点,有学者归纳出保障区域发展一体化的五种治理机制,具体为区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种(叶必丰,2012)…

根据中国区域协作模式的生成与运行特点,有学者归纳出保障区域发展一体化的五种治理机制,具体为区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种(叶必丰,2012)。但也有学者认为,跨区域协调组织、行政协议和立法协作方式逐渐成为区域地方政府合作的主流(简博秀,2008)。基于长三角区域发展的特点以及中国法律体系结构,我们认同后一种观点。在后一种治理机制中,我们又强调以区域行政协议为主、区域协作立法和跨区域协调组织为辅这样一种治理机制。为了论证这一观点,本文从理论层面比较,实践层面证成展开,同时通过总结长三角区域行政协议工作中存在的问题,对行政协议治理机制的完善提出建议。

一、政府间行政协议的原初目的及功能变迁

伴随着治理理念的深入,从行政机关间的合作平台,到多元主体的合作治理平台,再到区域治理的共同价值承载平台,政府间行政协议制度的功能不断变化,彰显其作为核心区域治理机制的能力。

(一)行政合作:政府间行政协议的原初目的

行政合作,顾名思义,即不同行政主体之间的合作。所以要合作,是因为单一行政主体无法解决某一跨区域治理问题,需要这一领域所涉行政主体共同协作才能解决。如由于水污染涉及多个部门乃至不同地区,单一行政主体在进行水污染规制时往往力不从心,为此,需要进行区域间行政主体合作。这种跨区域行政合作,如果发生在省际行政主体之间,一般称之为政府间行政合作;如果发生在国与国之间,则称之为国际政府间行政合作。为了有效地开展行政合作,跨省或跨国行政主体通常将合作的目的、程序、权利义务以及责任承担等内容通过契约方式固定下来。这种契约因其签订主体是行政主体,故行政法学将其定义为政府间行政协议。由此可见,政府间行政协议的原初目的是比较单一的。这种单一不仅体现在参与主体的单一,而且还体现在合作事项的纯行政事务性。正是基于对行政协议原初目的的理解,一些学者将政府间行政协议定义为,“两个或两个以上的行政主体,为了提高行使国家权力的效率和行政管理的效果,互相意思表示一致而达成协议的双方行为,本质上是种对等性行政契约”①。秉持这一理念,政府间行政协议成了不同区域行政主体之间的协商平台,地市和区县政府间的“合作协议”不断涌现,为早期区域协调和发展作出了重要贡献。

(二)合作行政:政府间行政协议功能的拓展

考察近年来长三角区域一体化过程中政府间行政协议的签订主体,我们发现,签约主体已不再仅限于行政机关,事业单位、国有企业、党校、法院、人大立法部门甚至行业协会都已加入了签约的行列。由此引发学者另一个讨论话题:签约主体的适格问题。从传统行政法的角度评判,行政机关以外的主体不具有签订行政协议的资格。即使贸然签订了,也是无效的。然而,不断出现的协议实例一再表明,正是其具有的某些制度优越性,让行政协议的方式外溢到行政机关外的各类公共部门和社会团体,甚至于很多重要国企和民营企业也成为了政府间行政协议的参与主体。②由此,我们要回应的问题是,传统行政法对行政协议的定义与现实需求的矛盾如何调和?政府间行政协议制度功能是否悄然嬗变?

首先,应该看到,政府间行政协议是区域政府间实现平等合作的一项法律机制。在中国是一个新行政法学概念,也是一项法制的创新(叶必丰,2006)。它不同于传统的行政合同,也不同于共同行政行为,更不同于根据《行政区域边界争议处理条例》争议双方人民政府达成的边界争议。它在内涵上已完全超越了传统行政法对行政协议的定义。因此,从其内涵特质看,将其界定为区域合作协议或政府间合作协议更为恰当和精准。也许正是基于这一考虑,一些学者在概念上已作了转换,从早期撰文称之为“行政协议”,到后期称之为“区域合作协议”,就是一种很好的说明。③

其次,我们应该从历史的角度来考察政府间行政协议的内涵变迁。区域协作本质上是两个或两个以上的治理主体,包括政府(中央政府和地方政府)、企业、非政府组织和市民社会,基于对公共利益和公共价值的追求,共同参与和联合治理公共事务的过程(张成福、李昊城和边晓慧,2012)。随着合作的深入和领域的扩大,必然从早期的横向层面水平型治理向跨部门协作治理模式转变,即从主要是政府部门之间的合作为主向地方政府与企业、非政府组织和公民社会的合作发展,跨区域治理主体将呈现多元化的格局。本世纪初,参加长三角区域政府间行政协议的基本上为政府行政部门。因此,学者们用“行政协议”这一概念界定政府间的合意行为,是符合当时实际情况的。但是随着长三角区域一体化进程的加快,合作领域的增加,特别是非行政领域的合作增加,非行政领域的签约势必由非行政主体来完成。而对这些非行政主体签订的协议,倘若再用“行政协议”这一概念则不能完全反映签约主体的实际情况。此时用“区域合作协议”或“政府间合作协议”就更为准确。但考虑现阶段签约主体仍以政府和政府职能部门为主,协议的功能仍以规范政府和政府职能部门的合作方式和合作事项为主,且“政府间行政协议”这一概念已约定俗成,所以,在保留原概念名称的同时,是否可以通过赋予概念新内涵的方式来解决理论与现实之间的矛盾。

为此,我们建议,将政府间的行政协议作广义理解,即行政机关以外的主体,只要是为了实现区域一体化发展中经济、文化、人才等领域事项的协议,均将其纳入区域行政协议的范畴。基于这一理解,我们将政府间行政协议定义为,在特定行政区划范围内,为实现经济、文化、人才等领域的交流与发展,互不具有隶属关系的行政机关或非行政机关,在平等自愿的基础上商讨后确定的合意行为。由此,上述政府间行政协议内涵界定改变了传统上以行政管理为目的签订合作契约的基本动因,这实际上体现了新行政法中“合作行政”的理念精神。

此外,在突出参与主体的多元性外,政府间行政协议还要关注治理目标的区域价值,即不同治理主体在目标上的共通性,对于这种区域共同价值选择的维护应当成为约束行政协议制定的“框架秩序”,这也是行政协议所具有的公共属性的一种体现。反过来说,行政协议制度功能的深挖可以逐渐固定这种“框架秩序”,形成契约惯例,从而形成特定区域的特定行政契约文化,以及特定区域的价值选择,形成中国地方特色的政府间行政协议制度。

二、政府间行政协议作为长三角区域主要治理机制的择选理由

(一)政府间行政协议作为治理机制的优势及实践证成

政府间行政协议的治理优势在于,时效性强,相比于人大立法周期更短,程序更为简便。同时各缔约方通过协商,可以就各类复杂性问题共同表达自身的制定策略,有利于提升区域合作的经济效益,实现区域的共同发展。从表现形式上看,区域政府间行政协议“类似于一种新的法律形式”,但是“条文具有较强的宣誓性,缺乏严谨的权利义务逻辑结构,缺乏执法机构,它们很可能被异化为一个宣言或者空壳化的行政协定”④。因此,我们既要看到行政协议高效性和灵活性的一面,更要看到其阶位过低、履行与纠纷解决机制缺失等问题。特别是涉及到区域间一些政治敏感性问题,以及法律规定的法律保留事项时,应当由各地立法机关通过协作立法的方式来解决或者通过全国人大层面立法解决。

我们选择行政协议作为区域主要治理机制,一方面是理论上比较后得出的结论,另一方面更是长三角区域治理自身实践的结果。

近年来,随着《长江三角洲城市群发展规划》(2016)的出台,三省一市区域行政协议走上了快车道,区域行政协议呈积极增长态势。仅2016—2019年间,就签订各类政府间行政协议51份(详见附录)。内容涵盖了信用体系建设、交通、环境保护、金融投资、医疗保障、科技等多个方面,其中,区域间综合性的行政协议共8份,占总数的15.7%,内容囊括了区域经济和社会发展多方面。如《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020)》为区域内的协调发展设置了阶段性总体规划;《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》则是一个涉及三地县域社会经济发展交流合作的行动方案。此类行政协议的签订,为省际、市际、县际交流合作明确了方向,为专项性协议的签署奠定了基础。此外,区域间专项性的行政协议共43份,占总数的84.3%,该类协议为特定领域的深入合作提供契约性支持。据不完全统计,共有10项专项性协议集中在信用体系建设方面,6项涉及交通一体化发展方面,4项涉及金融投融资方面,4项涉及民生保障领域,4项涉及生态环境建设方面,其余协议分散在立法、科技、司法、信息、新闻出版等方面。

相反,区域协作立法虽然起步比较早,又配备了专业的组织机构,但立法成果不多,目前主要集中在环境保护领域、水污染防治、大气污染防治等领域。这与立法工作本身的规律和特点有关,也注定了协作立法不能完全跟随长三角一体化的推进步伐,因而只能作为行政协议的辅助手段。

至于跨区域协调组织领域,大都以日常工作小组、首长联席会议、办公室、专题组等名义存在。2008年起实施的所谓“三级运作”机制⑤,“实际上是一个对话、沟通、协商交流的机制,谁也不能管谁,也就是说在整个区域一体化问题上,没有任何一个人有管理权,只有发言权”⑥。为了改变这一局面,2018年成立长三角区域合作办公室,但仍没有朝实质性的管理迈进,即没有实质性的管理权、决策权,仅限于一些战略规划拟订、重大决策建议、项目协调、信息沟通等日常管理工作。远没有像美国田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority,TVA)那样拥有区域统一的管辖治理权。⑦因此,可以说跨区域协调组织承载主要治理机制的功能尚不具备。

综上,从长三角区域治理实践看,现阶段已然形成了以政府间行政协议为主、区域协作立法和跨区域协调组织为辅的治理机制。

(二)协作立法作为辅助治理机制的理由

王春业(2009)认为,区域协作立法是指具有立法权的若干个地方人大或政府进行的横向立法协调,其不仅表现为一种共同的立法行为,更多的是地方立法上的沟通与合作。但中国《宪法》和《立法法》并没有规定中央与地方之间、地方政府之间可以联合立法。由此可见,中国区域间政府协作立法缺乏直接的宪法和法律依据,但从立法主体角度来看,行政主体之间的区域行政立法应属于地方政府规章;非行政主体的人大之间联合立法则属于地方法规。基于这一理解,我们将区域协作立法界定为:区域内具有立法权限的地方立法主体之间的立法合作。协作立法主体应当包括了省级、设市区地方人大及其常委会和地方政府,但并不严格限于同级人大或政府之间。

基于前文对区域行政协议的理解和定位,从广义上讲,协作立法也是一种行政协议。事实上,区域协作立法包括两个必要的步骤:第一步是达成协作立法协议,第二步才是具体的立法行为。正因为这样,协作立法又称之为协同立法或联合立法行为。此处需要作进一步解释的是,我们将人大作为区域行政协议的适格主体,还基于以下一点考虑:区域人大之间签订的立法协议与区域政府部门或非政府部门之间签订的行政协议,最终目的都是为了实现区域一体化。

利益是立法中最根本的动力,在立法中发挥着重要作用(叶必丰,2016)。区域协作最大的推动力在于各地方政府间共同利益诉求的一致性。但在现实生活中各地政府间的利益诉求很难达成一致或很难在短时间内达成一致。作为一种供给“区域元规则”的区域立法机制,在诉求难以聚合形成共识的情况下,发展出高质量区域法规的难度可想而知。而现实实践中的区域立法往往具有上级行政机关支持的政治动因,或者在利益冲突不明显而极具共识性的领域得到一定程度的落实,其扩展面在当下的区域治理中还相对有限。

此外,区域协作立法以“立法信息交流和互鉴”为基础,是区域内各地经过严格制定程序的联合立法行为。从提案——审议——表决通过——公布,需要长期的磋商与协调,方可出台一部稳定的法规,但中国《宪法》和《立法法》都没有赋予地方政府联合制定法规规章权。立法的稳定性和权威性往往是建立在灵活性缺失的基础上的,这就使其在面对纷繁复杂经济社会需求和解决紧急问题时往往显得心有余而力不足。与此同时,“动辄修法”的观点为理论界和实务界所反对,只有在现行法律与经济运行和社会实践的客观需求不相符合时,立法决策机关才可以据此决定立法。但立法必须经过充分论证调查、征询意见以及法定程序后,才可正式公布实施。

(三)跨区域协调组织作为辅助治理机制的理由

跨区域协调组织是设立于不同区域政府间协调某一或者综合事项的组织,一般以区域协调组织、区域协调组织领导机构以及日常工作机构的模式存在(张彪,2015)。区域协调组织一般是上级党委政府根据区域规划在特定区域内设立合作办事机构的形式存在,如由国务院设立在上海的长三角区域发展办公室(叶必丰,2014)。也有按照政府间行政协议而成立的首长联席会,如三省一市主要领导人峰会、三省一市合作与发展联席会议,等等。诸如此类跨区域协调组织,对保证行政协议的履行及区域规划的拟定和实施发挥着重要作用。从本质上讲,跨区域协调组织属于政策产物,无法明确区域协调组织的法律属性,使得区域协调组织的法律地位、职权范围和运行机制等均处于不确定状态(张彪,2014)。上述跨区域协调组织的性质和功能定位,决定了它在区域治理模式中只能起到辅助的作用。

虽然,学界还有人认为,跨区域协调组织、政府间行政协议和区域立法协作这三种模式因其合法性还存在瑕疵,均难以单独或整体回应区域治理的制度需求。但相比较而言,我们认为,政府间行政协议更适合作为长三角区域的主要治理机制。

三、长三角区域政府间行政协议的规范性不足分析

(一)缺失管理制度的顶层设计

在长三角一体化发展的背景下,长三角三省一市人大常委会每年定期举行主任座谈会,协商探讨三省一市协作立法进程。为了加强区域协作立法,浙苏沪皖四地人大以“1+1协议”模式为契机,签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》,每年定期举行主任座谈会,完善了四地立法协同机制。同时还出台《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》,共同推进区域协作立法模式的深入。但在区域行政协议领域,基本没有进行制度层面的建设。目前,国家层面没有行政协议法,区域层面没有行政协议管理办法,各省也没有出台针对本省参与签订区域行政协议的管理办法。这与现阶段长三角一体化过程中以区域政府间行政协议为主要治理机制的实际情况不相吻合,需要改变这一现状。

(二)各地归口管理部门不明确

以浙江省为例,根据政府责任清单网上公布的事项显示,浙江省发展改革委长三角一体化发展处负责建立健全长三角区域合作省级协调机制,落实“三省一市主要领导座谈会”和“三省一市合作与发展联席会议”确定的重大任务及合作事项;协调推进各重点合作专题组的合作交流工作,并负责浙江省嘉善县域科学发展示范点建设协调小组办公室的日常工作。⑧其职能多是宏观、统筹、协调为主,而没有具体明确其区域政府间行政协议管理工作。

2018年《浙江省机构改革方案》实施后,原浙江省政府法制办不再保留,其职能与原浙江省司法厅合并组建成新浙江省司法厅。在浙江省人民政府网站省司法厅组织机构项下检索,发现省司法厅政府法律事务处负责重大行政决策合法性审核、行政机关合同合法性审核、政府法律顾问事务工作。⑨由此推断,行政协议审查职能无疑也将成为司法厅的重要任务。但推断并不代表其职能的明确化、法定化,容易造成在实际工作过程中大家都不管的局面。此外,省司法厅立法一处、立法二处主要负责有关领域立法项目和设区市政府规章备案审查工作,而该工作则涉及区域立法协作的问题,不是行政协议管理。由此,行政协议作为一种重要的政府治理工具,尚不具有健全的合法性控制的制度模式,这也是导致诸多行政协议在规范性上有所缺失的重要原因之一。

(三)协议缔结内容不规范

政府间行政协议的问题还体现在协议文书的各项形式要素不规范。第一,标题条款过于混乱。具体表现为“协议书”“意向书”“方案”“宣言”“协议”“框架协议”等,其中以“宣言”和“框架协议”最为常见。标题的不统一性,将不利于执行主体对其效力层级的判定。第二,主要条款缺失。现阶段的区域政府间行政协议几乎都没有规定责任承担条款。第三,条款数量过少。如《关于区域合作组织间开展工作交流合作的协议》仅仅4个条款,《关于长三角食用农产品标准化互认(合作)的协议》也只有7个条款。第四,协议条款过于抽象。大多描述的是对未来合作蓝图和预期目标的展望,原则性条款所占比例大,缺乏可操作性。如《长三角信用平台共建共享合作协议》。第五,没有协议生效和存续期限条款。如沪苏浙签署的《长三角职教与成教合作协议》仅规定“签署合作协议后,各方表态将积极稳妥地做好以上十方面合作内容的落实工作”,对协议的生效时间、存在期限等都只是模糊的界定。若各缔约方对协议的生效时间及适用范围不加以明文约定,会严重削弱实践中行政协议的执行力。第六,没有争议解决条款。仅有个别行政协议对纠纷解决机制作出较为模糊的约定,但多是一些附加性条款,且比较笼统,容易导致区域合作的搁浅,如《长三角标准化服务合作宣言》第3条规定,该组织的秘书处是协议组织的执行机构,职责在于协调各类工作和决议。协调执行当然涵括了纠纷的协调,但这仅仅是双方的约定,尚未有法律的明确授权,使得其拘束力和强制力令人质疑。

(四)重复缔约现象严重

例如,在教育方面,相继签署了《长三角数字教育资源合作建设协议》《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》等;在人才引进领域,缔结了《长三角人才开发一体化共同宣言》(2018)、《三省一市人才服务战略合作框架协议》(2018)、《人才服务项目合作协议》(2017); 在旅游领域,相继签署了《长三角休闲度假旅游产业发展合作协议》(2012)、《25个城市共签长三角旅游信息一体化发展(温州)协议》(2015)、《长三角文化和旅游高质量发展战略合作框架协议》(2019)。缔约内容的雷同,浪费了行政资源,不但不能促进区域一体化发展,反而阻碍区域一体化进程。因此,签约前各方主体应做好调查工作,避免签订内容雷同、主题重复的政府间行政协议。

四、长三角区域政府间行政协议制度完善的几点设想

囿于对传统“契约”概念的认识,目前,各地政府对区域政府间行政协议的认识大都停留在工具使用层面或者停留在政治宣传需要层面。这种“工具论”思想对区域行政协议制度建设是有害的。我们认为,要让这一制度长期发挥作用,必须从制度层面加以完善,同时确立诉讼优先适用原则和专属管辖的司法救济制度。让这一制度从立法和司法两个层面融入现代政府法治体系。

(一)优化区域行政协议的制定程序

由国务院长三角区域一体化办公室牵头,三省一市人大参与,出台一部长三角政府间行政协议管理办法。考虑到三省一市还没有共同的立法权,可以充分发挥三省一市已形成的协作立法机制的作用,在商讨确定具体内容和立法框架后,由三省一市以各自的名义颁布实施。该管理办法应当规定以下内容:

一是规定行政协议的制定程序。明确缔结程应包括六大环节,即缔约方谈判达成意向——草拟出行政协议——征求社会意见——协议的通过与签署——协议的批准或备案——协议公示。

二是规定公众参与行政协议制定的权利范围和方式。应当着眼于公众参与的前置程序,充分引导公众参与到这一立法活动中去。

三是规定专家咨询机制。对于制定行政协议中的立法内容以及与立法内容相关的其他领域专业知识,制定前应征求相关领域专家的意见。

四是规定行政协议批准与交叉备案机制。对于一般性的区际政府间行政协议,仅需报上级政府和同级省司法厅进行备案即可。可以借鉴美国的“国会同意”制度,即对于那些试图改变中央与地方权力平衡以致于影响宪法权威的行政性协议,才需要由中央政府决定是否批准(Hardy,1982)。

五是规定区域行政协议的文本格式。明确区域政府间行政协议具体应包含下列条款:(1)标题条款;(2)目的条款;(3)基本原则条款;(4)合作条款;(5)履行方式条款;(6)成本与收益条款;(7)责任承担与纠纷解决条款;(8)生效时间条款。

六是规定行政协议文件清理的长效工作机制。对与上级法规冲突的和不适应经济社会发展要求的行政协议应做到及时修改或废止,减少“新法与旧法之间的冲突”。

七是对行政协议工作共享信息平台作出规定。立法信息要及时沟通与交流,不仅包含立法前的调查、研究信息,还包括立法过程中的焦点等。明确规定各地政府有义务在平台上通报签订和履行协议的情况。

该管理办法生效实施后,区域内各地还可以根据自己的实际情况,制定相应的实施细则。

(二)确立诉讼优先适用原则

区域政府间行政协议履行过程中难免要发生纠纷。当纠纷通过诉讼解决时,就会遇到一个准据法的选择和适用问题。在涉及既没有区域统一立法,也没有明确上位法依据的事项上,法官是优先适用行政协议约定,还是比较适用相关地方规章?对此,我们认为,在当事人没有明确约定选择适用的法律时,应确立优先适用行政协议的原则。主要基于以下两点理由:第一,作为“一项法制的创新”,区域行政协议这种“软法规则”,一旦形成后就成了本区域内某一领域的“特别法”。在各地市规章发生冲突,且不具备明确上位法依据的前提下,我们应确立区域行政协议优先适用原则。第二,借鉴美国州际协定(Interstate compacts)的一些做法。在美国,州际协定具有契约自治属性,并且受到美国宪法的支持。因此,当发生跨州纠纷冲突时,法官将优先适用该州际协定,而非适用相关州的法律,此外也有优先于以后制定的州新法规的效力(何渊,2010)。这种确保州际协定融入司法系统的做法,值得我们学习。

对跨区域合作协议的合法性是否给予宪法上的补正,中国理论界一直有不同的看法。一些学者认为,为了避免跨区域合作协议违反宪法的风险,需要通过修改宪法,在宪法文本中增加原则性的“协定条款”(何渊,2015)。也有学者认为,可以运用宪法解释,在现有宪法和宪法性法律中找到合法性依据。对此,我们认为,在目前修改宪法条件还不成熟的情况下,运用宪法解释不失为一种补正方法。为了解决司法部门实际处理案件的需要,可以先通过申请最高院制定出台司法解释,确定政府间行政协议优先适用的效力。

(三)建立专属管辖司法救济制度

没有救济的权利不是权利。要让政府间行政协议确立的权利真正得到落实和保护,建立权利救济制度是根本。现阶段国内学者在构建区域行政协议纠纷解决机制上,提出过自力救济、行政救济和司法救济三种方式。

第一种方式的优点在于便捷性和低成本性,而其缺点则是对利益冲突双方没有强制约束力,且内部程序系统的不规范会增加双方的协调时间。第二种方式的优点在于解决争议的专业性强、权威性高,能够保证纠纷解决的准确性。但要确定一个拥有纠纷解决权的上级部门不是一件容易的事,因为上级部门不只一个。同时作为跨省部门之间纠纷解决方式,难以保证其时效性。司法纠纷解决机制具有终局性、程序性和独立性等优点,所以我们选择第三种方式。

有人认为,政府间行政协议属于抽象行政行为,故不应当将其纳入行政诉讼的受案范围。我们认为这种观点有待商榷。政府间行政协议不属于传统意义上抽象行政行为,因为它不是行政机关在行政管理过程中,针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件的活动,而是特定区域政府间的行政机关就特定事项自愿达到的合意,内容涉及经济、文化、人才等领域的交流与合作。其性质属于政府间的契约,具有可诉性。在管辖主体上,应当由共同的上一级政府所对应的人民法院管辖。为了节约诉讼成本,可以由最高人民法院设在南京的第三巡回法庭管辖。从第三巡回法庭现有公布受理五大类案件的范围看,不包括区域间行政协议纠纷。对此,我们建议由长三角一体化办公室或三省一市高级人民法院联名提请最高人民法院出台司法解释,将区域间因行政协议发生纠纷案件纳入第三巡回法庭的受案范围。同时可以考虑该类诉讼由第三巡回法庭专属管辖。此外,为了提高司法救济的效率,对因区域行政协议提起诉讼不应设置行政救济前置程序。

五、结语

政府间行政协议作为长三角区域治理的主要机制,是实现长三角区域一体化高质量发展的制度保障。要让这种治理机制长期发挥作用,并融入现代政府法治体系,必须从制度层面加以完善,而不是仅仅将其停留在工具使用层面。实际情况是,各级领导对具体项目推进落实重视有余,而对制度的创建和完善则重视不足。整体上民众参与程度低,各部门闭门造车的多。大部分协议是由政府直接参与缔结的,没有建立共享信息平台,也没有建立备案审查制度,立法信息不公开。民众仅能从新闻报道中看到一个签约仪式,至于具体协议的履行和落实情况,民众及相关部门无法行使知情权和监督权。第一手文本资料的缺失,使得我们的研究工作难以深入开展。但我们相信,随着相应管理制度的建立和具体工作的完善,特别是随着各级政府领导对这项工作的重视,以后的研究条件一定会越来越好。我们将继续跟踪关注这一领域的未来走向,不断搜集新资料、新数据,修正和完善自己不成熟的学术观点,努力为长三角区域一体化发展提供更多的智力支持。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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