社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例

一、导论 政策变迁是政策过程研究的重要内容,为解释政策变迁的原因、动力、机制和结果,公共政策研究者提出了诸多模型、理论与框架。其中,有些模型、理论或框架直接以政策变迁为因变量和解释…

一、导论

政策变迁是政策过程研究的重要内容,为解释政策变迁的原因、动力、机制和结果,公共政策研究者提出了诸多模型、理论与框架。其中,有些模型、理论或框架直接以政策变迁为因变量和解释对象,如间断均衡框架与倡导联盟框架都“力图解释既定的政策子系统/政策领域相当长的时期内的政策变迁”[1]。还有些模型、理论或框架则并非直接以解释政策变迁为目的,但客观上具有解释政策变迁的可能性,如Anne Schneider与Helen Ingram提出的目标群体的社会建构与政策设计理论。

在社会建构与政策设计理论中,Schneider与Ingram从政治权力与社会形象两个维度,创造性地提出了目标群体社会建构的分类矩阵。但是,Schneider与Ingram的原初理论是“静态”的,主要用以对政策过程中的群体进行分类识别与分析。本文认为,通过“目标群体社会建构类型转型”这一关键处理,社会建构与政策设计理论具有深入解释公共政策变迁“动态”过程的潜力。

具体而言,本文在Schneider与Ingram的分类矩阵原型的基础上,发现受到诸如突发事件、舆论压力、外部环境等因素的作用,政策群体的社会建构类型可能发生转换,从而可能引致政策变迁。进一步地,通过引入政策子系统与宏观政策系统这一对变量,本文提出了解释政策群体社会建构类型转换与政策变迁之间关系、过程、机制与结果的理论框架,并从该框架演绎出三条解释公共政策变迁的研究假设。

而后,本文利用中国网约车监管政策变迁过程对该理论框架及相应的研究假设进行了检验。即首先通过政策文本梳理了2014—2018年中国网约车监管政策的演变;然后利用新闻报道、媒体舆论等资料对网约车监管领域相关群体的社会形象特征进行归纳,并结合不同群体的政治权力强弱对其社会建构的类型进行分类,进一步识别出不同目标群体社会建构类型的转换过程;最后,结合不同阶段的具体形势、政策变迁的最终结果等,分析了网约车领域目标群体社会建构类型转换是否影响以及如何影响网约车监管政策变迁等关键问题,从而验证了本文提出的理论命题。

总的来说,本文所关注的研究问题在于解释社会建构类型转换与公共政策变迁之间的因果关系与机制。在Schneider与Ingram原始的描述性理论的基础上,本文发展出了一个社会建构类型转换与政策变迁的解释性框架,并以网约车监管政策为例检验了该框架的解释力。本文对于发展社会建构理论与解释政策变迁问题均具有一定的学术意义[2],对于理解网约车监管政策也具有一定的现实价值。

二、政策群体的社会建构与政策变迁

(一)社会建构与政策设计理论简述

Schneider与Ingram提出目标群体的社会建构与政策设计理论的初衷是为解决美国民主政治所面临的合法性危机[3],该危机表现在民众的政治疏离与冷漠感日益上升,公民的政策参与度与效能感不断降低等方面[4]。更重要的是,这种合法性危机还体现在“公民对政府与公共政策抱有的怀疑与负面态度”[5]。其所具体针对的是“美国民主的悖论”:即民主本是强调平等、无差异与普遍性原则的,但是在具体的政策实践过程中却对不同的目标群体采取了区别对待的方式[6]。

为了将民主这头“角落里的大象”[7]拖出困境,解决民主的合法性危机,不同背景的学者开出了不同的药方,Ingram与Schneider则试图从公共政策的角度对合法性危机予以回应,这与其所遵循的“政策决定政治”的研究思路是相一致的。与将政策视为政治系统输出的观点不同[8],他们将政策看作政治活动的起点,认为不同的公共政策会对目标群体的政治态度、政治信任、政治参与等产生不同的影响[9]。

社会建构理论的知识来源与理论基础包括政策设计理念、社会建构思想与批判理论[10]。政策设计理论视公共政策是政府为实现特定目标或意图的手段,Ingram和Schneider提取了不同领域公共政策的共性要素,包括政策目标、政策目标群体、代理机构和执行机构、政策工具、规则、合法性依据、潜在假设,它们共同组成了政策结构模型[10]。社会建构思想则主要用于研究不同目标群体的社会形象特征的构建与赋予过程,目标群体即政策行为调整的对象与政策利益分配的承担者。批判理论则用以揭示政策过程中的欺骗、歧视或排斥等不公正现象[11]。

社会建构与政策设计框架遵循着“社会建构——政策设计——政治参与”的分析路径,社会建构是其分析出发点。社会建构包括目标群体的社会建构与知识的社会建构。目标群体的社会建构是指某一社会群体被赋予特定的社会形象与特征,以区别于其他群体,该形象与特征的建构是由大众传媒等通过隐喻、故事或宣传等完成的,目标群体的社会建构与该群体拥有的政治权力的大小共同决定着该群体在公共政策过程中利益或负担的分配状况。

根据目标群体政治权力的大小与社会形象的优劣,Ingram与Schneider识别出四种目标群体的理想类型,分别是优势者(advantaged)、竞争者(contenders)、依赖者(dependents)与越轨者(deviant)(见表1)。目标群体社会建构的不同类型影响着政策利益分配的数量与方式,如优势者往往获得大量的利益与少量的负担,越轨者则往往相反。竞争者通常获得显性却少量的负担,以及大量隐形的利益,与之相对,依赖者则常常获得象征性的利益与实质性的负担。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图

此外,目标群体社会建构的不同类型还会影响政策工具的选择与政策论证的策略。这种被目标群体的刻板印象所固化,并不断加强的政策利益与负担的分配方式被称之为“退化性决策”,其必然带来公共政策过程中“强者愈强,弱者愈弱”的马太效应,最终导致前述的“民主悖论”[12]。

对退化性决策的批判则可能转向对非利益主导的、中立的科学决策的追求,后者为基于知识的社会建构。知识的社会建构是指公众对客观科学知识与科学家、专家、学者等知识拥有者的正面评价与信赖心理,他们在一定程度上有利于打破依照目标群体的社会建构类型进行政策利益分配的格局。但出于科学共同体可能存在自身的利益,专业术语的使用可能对公众参与形成排斥,以及政治人物对科学知识的利用等原因,Ingram与Schneider对政策设计中科学知识所能发挥的作用保持审慎的态度[11]。

社会建构理论也被引用于现实政策中,产生了诸多经验研究。Pierce等学者的一篇综述性文章回顾了1993—2013年111篇运用该理论所进行的实证研究,发现它们广泛分布于各个政策领域[14],包括刑事司法、教育、环境、财政、健康[15]、住房[16]、移民、社会福利等。此外,社会建构理论对于中国的政策过程研究极具启示[17],国内学者也将其用于农民工[18]、医疗[19]、住房[20]等政策问题的分析。可以发现,现阶段对该理论的应用多为传统的政策领域,而未有新兴现象与政策的运用尝试。

(二)社会建构类型转换与政策变迁

好的理论应该发展出在经验上可证伪的命题。Ingram与Schneider为目标群体的社会建构与政策设计理论发展出五个关键命题,分别是分配命题、前馈命题、社会建构来源命题、社会建构改变命题与政策变迁命题[21]。

尽管目标群体的社会建构一旦完成,便会受到路径依赖的影响而趋于稳定,难以变迁,但是如果受到突发事件、社会运动或道德企业家的倡导等影响,社会建构类型则可能发生变化与转换[22],这便是社会建构改变命题。政策变迁命题则是指“退化性”政策如果对优势者与竞争者过度分配利益,或者对依赖者与越轨者过度分配负担,则可能引起社会舆论的批评,进而遭受抵制而发生变化[23]。

既有的针对社会建构改变命题与政策变迁命题的研究往往分开进行,如考察社会经济地位、专业知识、社会动员能力对特定目标群体社会建构变化与转换的影响[24]。但是,尚未有研究关注社会建构改变命题与政策变迁命题间的关系,即特定目标群体社会建构类型发生转换,会对政策变迁产生何种影响,以及该影响的作用机制是怎样的?

笔者认为,在特定的公共政策过程中,会存在多个政策群体。政策群体不同于利益相关者,因为可能存在利益无关但仍致力于对政策施加影响的群体,如秉持特定理念的学者。政策群体也不完全等同于目标群体,后者强调政策的作用对象与利益或负担分配对象,目标群体往往是社会建构的被动承受者,但政策群体则还包括利益分配者,他们可能是社会建构的主动实施方。但是,政策群体尽管具有相对稳定性,却并非是一成不变的。在社会舆论、突发事件、外部环境等因素变化的情况下,政策群体的社会建构类型可能发生转换,进而引起公共政策的变迁(见图1)。在该理论框架的指导下,本文提出如下关于社会建构类型与公共政策变迁的假设:

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(1)

假设1:与政策过程相关的内外部因素的变化会导致政策群体的社会建构类型发生转换,从而开启政策变迁的潜在可能。

假设2:转换因素属性和特征的差异,会导致政策群体在政治权力或社会形象两个维度的不同变化,从而影响政策变迁的后续结果。

假设3:结合间断均衡理论,政策变迁最终会过渡到间断状态还是维持在均衡状态,取决于政策是否从政策子系统进入了宏观政策系统。

接下来,本文以中国网约车监管政策变迁过程为案例,对上述理论框架与假设进行检验。

三、中国网约车监管政策演变

网约车作为一种新现象、新业态,从2014年开始取得突飞猛进的发展。但是,直到2016年,才取得法律上的合法地位。当然,在这之前,各地已经存在相关探索性的管理实践。在中央政府层面,2015年10月10日,交通运输部发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿)(以下简称《管理办法》征求意见稿)。该办法对网约车进行了极为严格的管理,征求意见稿将专车定义为网络预约出租车,要求专车及其司机取得与传统出租车及其司机一样的资质。并要求平台“保证接入车辆具备合法营运资质”“不得接入其他营运车辆或非营运车辆”及“与接入的驾驶员签订劳动合同”,并要求专车像出租车一样实施八年强制报废。可以看到,意见稿具有鲜明的导向,试图将网约车纳入既有的出租车管理框架中。

但是该办法在出台后,遭到了网约车平台公司与专家学者的强烈反对,他们进行了多方努力,试图改变征求意见稿中的相关监管规定。最终,于2016年7月26日,国务院办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),首次提出将网约车纳入预约出租汽车管理。文件对将网约车放置在城市综合交通运输体系中进行定位,指出“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充,为社会公众提供个性化运输服务。出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式”。作为网约车规范管理的标志性文件,《指导意见》对网约车管理的指导思想与基本原则、网约车的发展与经营行为均做出了原则的规定,可以看到,《指导意见》对网约车发展是抱着鼓励并规范发展之态度的。

2016年7月27日,交通运输部、工信部、公安部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《管理办法》),对网约车管理做出了更为细致的规定。对网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、网约车经营行为、监督管理、法律责任等方方面面均进行了规范。相比于《管理办法》(征求意见稿),正式的《管理办法》要积极得多,在网约车的性质界定、进入要求、报废年限、数量限制等方面做出了更为宽松的规定。

两个标志性文件的一致之处在其属地管理的思想,即“城市人民政府是出租汽车管理的责任主体,要充分发挥自主权和创造性,探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式”。其本质是网约车的具体管理由地方政府根据本地实际情况进行。这也意味着“地方政府有权在国家标准之上,再对网约车的人和车设置更高的准入门槛”。事实上,根据媒体对文件出台后各城市政府针对网约车出台的管理规定的梳理发现,大部分城市对网约车都做出了比国家标准更为严格的要求,包括对网约车驾驶员的户籍限制、对车辆的牌照限制、对驾驶员的地域限制等[25]。

尽管有两个文件出台,但是网约车的发展过程中,依然存在着部分乱象,如未取得许可从事网约车经营、线上线下车辆人员不一致、信息泄露、不依法纳税、不正当竞争、非法经营资金支付结算等方面的违法违规行为。因此,在2018年5月30日,交通运输部、中央网信办、工信部等七部委联合发布了《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》(以下简称《通知》),提出针对网约车发展的乱象进行更为严格的联合监管。该文件的核心思想与内容是联合监管,包括完善联合监管工作机制、明确联合监管工作事项、明晰联合监管处置流程、加强联合监管应急处置等。其中,最引人注目的是,该通知明确了分级处置措施,具体包括约谈、暂停发布、下架移动互联网应用程序(APP)以及停止互联网服务、6个月内停止联网或停机整顿等措施等。

通过上述梳理,可以发现,中国网约车监管大致走过了四个阶段。第一阶段为非正式监管阶段,从网约车出现到2015年10月《管理办法》(征求意见稿)出台,网约车在“无法可依”的状态下发展,各地采取多样化监管方式,网约车总体处于非正式监管状态下。第二阶段为出租车监管体制阶段,从2015年10月到2016年7月,交通运输部门出台了严格的《管理暂行办法》(征求意见稿),试图将网约车纳入传统的出租车管理体制中。第三阶段为网约车监管体制阶段,从2016年7月到2018年5月,两个标志性文件承认了网约车的合法性与独特性,将网络预约出租汽车纳入正式的网约车监管体制下。第四阶段为联合监管阶段,自2018年5月《通知》出台起,网约车发展受到多个部委间更严密、更精细的联合监管与事中事后监管(见图2)。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(2)

对于网约车监管政策,笔者检索发现,既有研究多从法学角度着手,分析其监管与规制的合法性等问题,而从公共管理与政策过程角度切入的研究不多。范永茂从政策视角探讨了网约车的监管困境与治理策略[26],宋心然[27]与黄扬[28]分别从倡议联盟框架与多源流理论入手分析了网约车监管政策变迁,尚未有研究从社会建构理论角度着手对其进行探讨。

事实上,网约车监管政策涉及的政策群体极为广泛多元,且他们各自具有不同的利益诉求、政治权力与社会形象。同时,该政策本身在短短几年内几经转折,极富研究价值,对于理解中国公共政策过程具有深刻的重要意义,且该领域具有大量的易于获取的政策文本与媒体资料。因此,网约车监管是探讨社会建构理论与公共政策变迁主题的上佳案例。

四、社会建构类型转换与网约车监管政策变迁

前文笔者发展出了政策群体社会建构类型转换和知识的社会建构变化与政策变迁之间的理论框架,将该框架具体应用到中国网约车监管政策的发展演变分析之中,可以得到相应框架如图3所示。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(3)

接下来,本文将通过对《暂行办法》(征求意见稿)、《指导意见》《暂行办法》与《通知》四项政策文本进行分析,以考察不同政策状态下的监管内容、监管方式、宽严程度等监管特征。本文还利用政策的出台主体来识别该政策是否发生了政策宏观系统与政策子系统间的转换,如果该政策局限在部门内或部门间,则认为该政策处于政策子系统内;如果该政策过程进入更高层级的行政机构议程或引发更广泛的社会参与,则认为该政策转向了宏观政策系统。

此外,网约车政策领域的相关政策群体包括政府、网约车平台、网约车司机、出租车公司、出租车司机、乘客,以及为网约车问题建言发声的专家学者群体与社会大众。本文运用新闻媒体的报道以及互联网上的舆论意见作为主要资料,来考察不同政策阶段政策群体的社会建构图景及其变化趋势(见表2)。最后,综合上述成果以探讨政策群体社会建构类型转换与政策变迁间的因果关系与机制。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(4)

需要指出的是,在网约车政策过程中,作为政策群体的“政府”既包括中央的交通运输部门,也包括地方政府,还有相应的联合监管部门,但本文统一用“政府部门”进行概括,主要基于如下两点考虑:其一,社会建构框架主要考察政策群体的社会形象好坏与政治权力大小,而在中国的语境中,公众对政府具有“统一化”的认知,往往不会去区分不同层级、部门的政府。其二,网约车监管作为相对专业化的政策领域,其涉及的相关政府部门的形象与权力具有相似性,想要对其社会形象与政治权力进行细致辨析,在资料获取上难以实现。

(一)阶段一:社会建构形成、进入政策子系统与政策状态1

网约车是以良好的社会形象出现的。一方面,网约车具有便利出行、低成本、高服务质量、且能增加个人收入等可见可感的实在优势;另一方面,网约车契合了国家的发展互联网产业,进行生态环境治理等战略方向。因此,尽管在产生与发展之初,网约车的政策影响力不大,但是其拥有良好的社会形象,是社会建构类型中典型的依赖者。与之相似,网约车司机虽然个体影响力有限,但是能够提供优质服务,而同属于依赖者群体。

与之相比,在网约车这一公共政策领域,政府部门扮演着竞争者角色。由于交通运输部门与各地方政府拥有监督管理权与政策制定权,但是其对网约车始终抱着怀疑、打压的态度,视之为搅局者,因此,其社会形象相对保守。此外,出租车公司与出租车司机作为既得利益者,垄断了城市非公共交通出行既有利益。而且由于出租车公司在地方的根深蒂固以及出租车司机容易抱团等特征,使得该群体拥有强大的政策影响力。但是其对网约车的抵制,以及时常发生的冲突事件,使得其社会形象相对不佳。因此,同属于竞争者群体,具体如下页表3所示。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(5)

在2015年10月5日出台的《管理办法》(征求意见稿)中,可以明显看到其试图将网约车纳入现有出租车管理体制的政策取向。其对网络约租车(专车)的规制十分严格,包括:专车平台必须具备企业法人资格、出租汽车经营资格和互联网信息服务资格,专车平台与车辆必须取得《道路运输经营许可证》《道路运输证》和《道路运输从业人员从业资格证》;专车驾驶员应具备驾驶资格以及相应的从业资格;禁止接入私家车等非运营车辆;预约出租车不允许上路巡游揽客等。

不难理解,将网约车这种新兴事物纳入传统的出租车监管框架中符合交通部门、地方政府与出租车公司和司机的利益。其既有利于利用既有管理体制,降低交通运输部门与地方政府的管理难度,也有助于降低网约车对城市非公共交通既有利益格局的冲击,从而维持出租车公司与司机的既得利益。

那么,为什么网约车平台与司机的良好形象没能转变为实际的影响力呢?笔者认为,其关键在于《管理办法》(征求意见稿)的出台主体是交通运输部及地方政府。后者实际在意见稿的出台过程中发挥了重要作用,媒体报道显示,征求意见稿的初稿实际上比定稿“宽松很多”,但在交通部门内部征求意见的过程中,遭到各省交通局、交通处的反对,遂变成了最终的版本。

因此,尽管网约车平台拥有在政策群体社会建构类型中占据着有利位置,但是由于政策过程局限在政策子系统内部,主要受到特定群体的左右,而未能转向更为宏观的政策系统。也由于政策过程的相对封闭,未能引入学者的专业影响力并引发社会舆论的关注,于是导致了不利于网约车企业与司机群体的《管理办法》(征求意见稿)出台。

事实上,该结果也是与Ingram和Schneider理论框架中不同目标群体的利益与负担分配方式相一致的,即竞争者获得实质性的利益,依赖者获得实质性的负担。

(二)阶段二:社会建构转变、进入宏观政策系统与政策状态2

2016年7月26—27日,国办与七部委相继出台文件,对网约预约出租汽车进行规范管理,正式的网约车监管体制开始成形。尽管新体制依旧回避了不少问题,并将这些问题交由城市政府自行决定,但是其依然与《管理办法》(征求意见稿)所代表的出租车监管模式大不相同。

首先,新模式承认了网约车平台和专车的合法性,并将网约车登记为“预约出租客运”,而非征求意见稿中的“车辆使用性质登记为出租客运”。其次,旧模式所要求的三个“上岗证”转变为《预约出租车经营许可证》《预约出租车运输证》和《预约出租车驾驶员证》新三证。再次,旧模式下的8年报废期限更改为“行驶里程达到60万千米时报废”,这也是目前私家车的报废标准。最后,相比于旧模式强制要求平台与驾驶员签订劳动合同的规定,新模式更为灵活,平台可以“根据工作时长、服务频次等特点”,与驾驶员签订“多种形式的劳动合同或协议”。此外,《管理办法》还删除了征求意见稿的数量限制规定,提出原则上实行市场调节价格,赋予了市场、平台与司机更多的自主权。

从传统的出租车监管思维到新型的网约车监管思维,政策理念与监管方式所体现的积极转变背后,是政策群体社会建构类型的转换。最重要的就是网约车平台从依赖者转变为优势者。随着网约车企业不断收到新的投资,平台公司间的兼并合作,以及从事网约车业务的群体日益壮大,网约车公司与从业者影响力也不断扩大。另外,其依然维持了原有的良好社会形象,因此,其社会建构类型转变为优势者(见表4)。而其他政策群体则大多维持着其社会建构原型。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(6)

同时,监管理念与方式的积极转变,也离不开专业知识与各方学者对网约车主动而积极的建构努力。在《管理办法》(征求意见稿)出台后五天,交通运输部官员与多位法学、经济学界学者在北京大学召开了关于“专车新规”的研讨会。媒体报道显示,与会学者对征求意见稿提出了诸多意见甚至尖锐批评,指其“不可理喻”“涉嫌行政垄断”,并且反对套用传统的出租车管理方式监管网约车[29]。2015年10月22日,12位法学与交通规划领域的专家学者发表公开呼吁书,认为《管理办法》(征求意见稿)“存在重大缺陷,不应出台”,并指出沿用管理出租车的旧思维来监管网约车会阻碍新型经济业态的发展[30]。11月7日,交通运输部及其下属研究院的专家与发表公开呼吁书的专家学者在一场专门研讨会上激辩网约车监管问题,各方对于“专车是什么”、是否应该纳入传统的出租车管理框架中、是否为专车平台设行政许可和数量管制,以及平台与司机的劳动关系、约租车与出租车的不公平竞争等问题各执一词[31]。此类讨论呼吁无疑对于网约车监管理念与方式的转变产生了积极作用,这也是知识发挥社会建构作用以及决策科学化的鲜明体现。

本文认为,无论是网约车公司社会经济力量的提升,还是专家学者的呼吁,都属于内生转换因素,即此种因素是社会中长期、稳定而“结构性”的因素,它们的变化带来的是政策群体政治权力的变化,从而能够使得政策过程从原有的政策子系统转向宏观政策系统,最终引致政策变迁的间断状态,即政策发生重大而实质性的变化。网约车政策的此次变迁正是上述逻辑的生动写照。随着网约车公司政治权力的提升而成为优势者,其政策倡导能力随之提高,前一阶段《管理办法》(征求意见稿)主要体现的是交通运输部与地方交通系统的单一意志,《指导意见》与《管理办法》则体现了多个部委与中央政府的更高层面、更多元化的意志。交通运输系统会单方面注重交通运营监管的方便程度,地方政府中则更多考量对当地出租车行业的冲击,但中央政府则会考虑过于严格的网约车监管所体现的政策取向,以及对“互联网+”战略的影响等。同时,专家学者的呼吁发声与社会舆论的关注,也使得政策过程离开封闭的政策子系统,进入更广阔的宏观政策系统甚至社会领域,促使更为积极的网约车监管政策出台成为可能。

(三)阶段三:社会建构转换、进入政策子系统与政策状态3

网约车监管体制成形后,网约车获得了合法地位,但是社会形象却逐步发生了变化。随着网络预约打车费用不断提高、各种优惠活动的减少,网络预约出行的成本逐渐提高,甚至与传统出租车出行方式成本相差无几。而且,在属地管理体制下,各地往往会对网约车服务提供者的车牌或户籍做出限制,这也客观上限制了网约车数量,使得网约车发展之初的便利性大为降低。此外,网约车从业者在从业之初可以获得大量补贴,但是,随着从业群体的稳定,补贴不断减少,其提高私人收入的优势也大不如前。

与之相对,网约车发展也出现了诸多乱象。如平台公司对司机审核不严、线上线下车辆人员不一致、乘客信息泄露、企业利用政府监管漏洞借顺风车之名行网约车之实等。更为严重的是,此类乱象最终对普通民众与乘客的人身安全造成了威胁。根据媒体的不完全统计,过去四年里,媒体公开报道及有关部门如法院处理过的滴滴司机性侵、性骚扰事件,至少有50起,几乎每个月都有。而这尚只是一家平台上发生的且被曝光或遭到处理的案件[32]。

因此,网约车平台公司的社会建构类型从优势者转变为竞争者,即其仍旧拥有较强的政策影响力,但是其社会形象逐渐变质。原来的创新者、引领者形象中,逐渐多了为谋取利润不惜利用政府监管漏洞、实行非法经营的不良成分。而由于网约车司机构成复杂,以及服务态度差、与乘客发生矛盾、甚至危害乘客人身安全等事件的曝光,网约车司机的社会建构类型也从依赖者转变为偏离者。与之相对,出租车司机作为改革中的利益受损者,反而容易获得舆论的同情,因此其形象发生了相反转变,从越轨者过渡为依赖者。

而在网约车正式监管体制确立后,政府便从原来的权力巨大的保守者转变为中立的监管者,实现了从竞争者到优势者的转变。网约车领域不同政策群体社会建构类型的巨大转换(见表5),为政策变迁提供了可能性,突发事件则成为变迁的导火索。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(7)

2018年5月,郑州市发生了搭乘顺风车的空姐被顺风车主杀害的恶性案件,引发舆论广泛关注与激烈讨论。尽管平台方滴滴及时发出悬赏公告、提出整改措施等,但是由于其处理方式的不尽合理,以及事件的严重性,在舆论场中,滴滴被塑造为利用属地监管体制下部分城市未出台顺风车管理办法,而剥离子公司,借助私人小客车合乘名义从事网络预约出租汽车经营服务,从而提取信息费用的“奸商”形象。

突发事件提供了政策变迁的契机。2018年5月30日,七部委联合出台《通知》。相比于前一阶段,《通知》的主要内容集中在两方面:其一是提出联合监管以区别于分头监管,《通知》明确了联合监管的工作机制、工作事项、处置流程、应急处置等。其二是加强事中事后监管以补充原有的事前监管的不足,《通知》的主要内容集中在处置流程方面,即网约车经营方与服务方如果出现违法违规行为,应当如何处置的问题。文件根据不同级别的违法违规行为设置不同类型且相对精细的处置措施。由此,网约车监管进入了更为精细化的全过程联合监管阶段。

可以看到,无论是联合监管还是事中事后监管,其本质上是对前一阶段正式化的网约车监管体制的补充与精细化,在政策理念、思维与体制上并没有超越原有监管体制的范围,而这与该体制的议程设定与政策决策等过程主要维持在政策子系统内部有关。

从政策出台主体看,《通知》是由七部委联合出台的,但以交通运输部牵头,因此主要体现的是交通运输系统的意志。从社会参与方面看,《通知》亦是为了回应社会关切,但由于政策周期相对较短,使其并没有获得专家学者的关注或社会公众参与,因此该政策变迁没有进入宏观政策系统。

从上述过程可以发现,突发事件、社会舆论压力等均属于外生转换因素,具有偶然性、即时性、短期性的特征,因此其更多导致政策群体社会形象的变化,而不同群体间政治权力格局并非发生根本改变,因此政策过程不会逸出政策子系统,其最终结果则是政策变迁维持在均衡状态,即只发生轻微而形式性的改变。

五、结论

政策群体的社会建构与政策设计理论具有解释政策变迁的潜力。本文研究发现,突发事件等转换因素会导致政策群体的社会形象发生变化甚至转换,进而引致政策变迁。如网约车平台从依赖者到优势者,再到竞争者的社会形象转变,分别对应着网约车政策的几次转变。而政府、网约车司机、出租车司机等政策群体社会建构类型的转换也为政策变迁提供着动力与契机。

本文的主要创新与贡献在于更深入地打通了社会建构理论公共政策变迁,提出了政策群体社会建构类型转换引发政策变迁的理论架构,即:转换因素——社会建构类型转换——政策变迁,同时引入政策系统这个关键变量,说明政策变迁的最终结果。在此基础上,本文发展出了相应的研究假设,并借助网约车监管政策的演变对该框架及其假设进行了检验,获得验证的理论命题如图4所示。

社会建构类型转换与公共政策变迁 ——以中国网约车监管政策演变为例插图(8)

命题1:突发事件、舆论压力、社会经济地位、动员能力、专业知识等因素会导致政策群体的社会建构类型发生转换,从而提供了公共政策变迁的潜在驱动力。

命题2:转换因素可区分为内生因素与外生因素。社会经济地位、专业知识等内生因素引起政策群体政治权力变化;突发事件、社会舆论等外生因素则引起政策群体社会形象转换。

命题3:政策群体政治权力的正向变化,往往使得政策过程从政策子系统进入宏观政策系统;与之相对,政策群体社会形象的转换,则难以使得政策过程逸出政策子系统而进入宏观政策系统。

命题4:社会建构类型转换引致的公共政策变迁的类型与尺度取决于该公共政策是局限在政策子系统内,还是扩展到了宏观政策系统。政治权力变化使得政策过程转向宏观政策系统,会导致政策间断发生;社会形象变化则让政策过程局限在政策子系统内,使其依然维持在均衡状态。

至此,笔者对前文提出的三条假设进行了检验,并归纳出上述更为普适的理论命题。政策系统变量的引入,对于拓展社会建构理论的理论广度具有重要价值。通过政策系统这一中介,目标群体的社会建构与政策过程理论具有了与倡导联盟理论、间断均衡框架等政策过程理论进行对话、连接与组合的可能性,进而有助于更深入地理解政策变迁问题。

与此同时,本文还存在以下缺陷。一方面,本研究在探讨转换因素——社会建构类型转换——政策系统——政策变迁时,采用了相对独立的两条逻辑链,而未能考察两条逻辑进路之间的交互作用。另一方面,本研究对理论框架及其假设采取的是单案例的检验方式,其解释力还有待于进一步验证。因此,未来的研究,一方面应探讨本理论框架中两条逻辑链的相互作用关系;另一方面,还可以进行多案例的比较,更进一步检验该框架的解释力。

【作者介绍】李毅:中国人民大学公共管理学院博士研究生,yilee@ruc.edu.cn。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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