政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例

一、研究缘起与问题提出   通常来说,我国现代政府绩效管理的理论研究始于20世纪90年代中期,但相关实践探索可追溯至改革开放之初。这一论断蕴含了从总体上看待政府绩效管理问题的三维视…

一、研究缘起与问题提出

  通常来说,我国现代政府绩效管理的理论研究始于20世纪90年代中期,但相关实践探索可追溯至改革开放之初。这一论断蕴含了从总体上看待政府绩效管理问题的三维视角。其一,时间维度,分为古代和现代两个层面;目前官方和学界对这一范畴的理解基本采用西方在20世纪确立的标准。①[1]其二,对象维度,分为对个人评估和对组织评估两个并行层面;在许多语境下,人们讨论的政府绩效管理基本对应于后者。其三,文化维度,国内现行政府绩效管理的基本内容和技术方法是从西方引入的,也有学者反复呼吁要建立中国独特的政府绩效管理学科,[2]勿使其陷入西方本质主义的“窠臼”。

  实践进展与理论认知是观察政府绩效管理绕不开的另一组范畴。中西方政府绩效管理都存在“实践先行、理论后知”的鲜明特色。②这种“行先于知”的次序或与整个公共行政学科在世界范围的发育逻辑契合。“公共行政学说无论在形式上如何玄之又玄,其本质上必然针对的是具体现实的公共行政困难;只有当实践出现了具体困难,才会有针对这些困难提出解决措施的理论分析。”[3]学者们常批判作为整体的行政学和作为其特定范畴的政府绩效管理学都缺乏扎实甚至必要的理论基础,或言实践过于丰富且变化太快,而理论生产总是滞后,故在引导、解释和预测问题时显得捉襟见肘。诸此天然匮乏充足理论的学科,在实践中“摸着石头过河”、谨慎分析和解释其中问题并以之为基础加快理性认知和理论创造,就成为包括理论和实务工作者在内的本学科共同体长期面对的真实处境,也成为其亟待承担的责任和使命。

  时至今日,不同类型的政府绩效管理活动已在各个地区、层级和单位中广泛开展,形成一幅全面铺开、热点频发与不断深化的图景,绩效管理成了推动政府职能科学化、管理精细化与行动实绩化的重要工具。尽管如此,若从整体视角观察,却有几个关键问题值得思考:第一,我国在这一领域的理论研究进展如何,与世界先进相比有何差距(抑或是否存在所谓“世界先进”)?第二,如何看待各地各级各类该项实践,其优势和短板如何?第三,实施绩效管理给政府、社会究竟带来了什么,如何评价其成效?问题一的实质是关于我国政府绩效管理的学科建构,包含其理论基础、学科支持与范式生成等,亦触及政府绩效管理从西方导入后的本土化发展(即中国语境及话语体系涵育)。问题二与问题三看似接近,但前者主要是衡量评价体系的质量,包括组织技术体系的成熟度、能否评出客观的结果(与大众认知的关系)等;后者涉及并追问政府绩效管理究竟为了什么,服务于(重在)价值文化还是制度工具。

  反思是科学前进的动力,也是人类成长的阶梯。这三个问题,实际上也导出了我们理解、看待和分析政府绩效管理问题的三组关系:一是理论与实践的关系,二是技术与需求的关系,三是结果与事实的关系。三组关系中蕴含三大鸿沟:一是实践演进与理论导释存在鸿沟,主要受制于实践自繁衍性、认知能力成长和理论生产周期等因素,并被问题紧迫性和体制惯性所影响;二是技术发展与理想需求存在鸿沟,目标多元、对象复杂和约束严苛使政府绩效管理技术迭代速率总是赶不上人们的期望,技术不完善成为刻板印象,并长期作为实践失能的借口;三是评价结果与绩效事实存在鸿沟,涉及相对性的价值判断,政府绩效客观真值或许根本不存在(不唯一),这源自不完美评价体系的结果总与大众认知发生偏离。这三大鸿沟与整个领域及学科的生命史相伴相生,若不认真对待这些问题,就会造成一种政府绩效管理泛滥化、碎片化和庸俗化的趋势,对研究者和实务者来讲都至少有三种危害:一是实践找不到理论定位,二是技术找不到评价标准,三是研究找不到努力方向,造成“内卷”的疲劳。

2017年党的十九大对政府引导经济社会高质量发展作出了新的部署,2018年起中央部署预算领域全面实施绩效管理,2020年是全国政府绩效管理试点工作10周年的节点。围绕前述问题已有学者从不同层次进行了反思,这些反思要么笼统而泛谈,要么仅聚焦在技术层面,关键是相对于三个“大问题”的回答,都只触摸到了一部分。那么,既要综合、又要有深度地看待政府绩效管理在中国的发展状况,显然需要超越具体技术,但又不能完全脱离,亟待找到一个更具涵盖性、更加包容的整合分析视角。本文致力于寻找一个能同时囊括政府绩效管理的系统内与系统外,涉及目标、过程、结果等范畴的透视及衡量中国政府绩效管理实践发展的整合性模型,即相对于绩效管理的根本目的,现有实务究竟到了什么水平、有何差距,而这首先需要建立一个科学有效的概念作为统领。

  中国人民大学毛寿龙团队提出从秩序视角思考公共管理问题,并将秩序维度导入具体的公共管理情境中。李文钊进一步提出要建构公共管理特色的秩序理论,他还认为公共管理的秩序维度要在不断操作化(发展概念工具和分析框架)中获得检验和成熟。[4]受此启发,本文沿用并创造性地提出“政府绩效管理秩序”概念,它作为公共管理秩序系统的一个子系统,可用来从宏观视角观察一个社会(国家或地区)政府绩效管理的发展状态,并尝试对之操作化及建立测量方案。事实上,将秩序理论应用到政府绩效管理的“大问题”分析无论内涵和外延都颇为适合:第一,秩序的要旨为主体间关系及其互动运行,正好回应政府绩效管理体系结构的成型和显现;第二,秩序有自发和扩展类型,囊括了政府绩效管理系统内部与外部环境,并从组织技术延伸到社会文化的范畴;第三,秩序扩展源自多重逻辑,其实质为特定子系统在目标导向及规则约束下的情景演绎,这提供了测量秩序(发育)状态的方法论。

  二、文献回顾与研究进展

 (一)关于我国政府绩效管理体系与实践的效能

  政府绩效管理是全球公共管理学界的“新生代”热门话题。近20年来,尽管其热度不及地方政府、公共政策、政府职能、规制、治理和创新等主流议题,核心研究队伍体量也不算大,但在学科发展脉络中稳占一席之地。③[5][6][7]一个重要原因即在其与实践紧密结合,无论作为价值或工具性存在都能贴近所需,帮助解决难题。以我国为论域,聚焦秩序评估目的,综述不同学者对该领域技术实践的评价,归纳起来大致有三种视角:

 一是总论我国(特定类型)政府绩效管理的实践与效果,如其模式、历程、对绩效改进的作用、推行障碍与解决对策等。中国行政管理学会联合课题组在总结国际经验的基础上概括了绩效评估的一般意义,并将我国既有评估实践归纳成普适性的机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估、专项活动绩效评估三类。[8]包国宪、曹西安和蓝志勇、胡税根回顾并将我国地方政府绩效评价实践划分为1980年代中至1990年代初(服务于目标责任制)、1990年代(百花齐放)和21世纪以来(致力于构建科学体系)三个阶段,还相应点评了福建、青岛、杭州、甘肃和珠海等典型模式。[9][10]周志忍对改革开放以来我国公共组织绩效评估进行系统回顾,他认同三个较明显的时间段和三种主要类型,并分析了评估的内向性、单向性、控制取向和自发性等特征,进一步提出要从政府角色定位、管理方式优化、组织使命相关、价值导向明确与结果公开利用等方面再进行思考和努力。[11]高小平等进一步认为我国政府绩效管理的宏观环境、制度基础、功能定位和实现机制等与西方存在诸多差异,应将其本质归纳为一种“创效式绩效管理”,具体体现为体制性、机制性、功能性与辅助性创效,同时其在体系的内在结构、制度的供给保障上仍需不断完善。[12]吴建南等基于国内30个省份2004—2011年数据,就效能建设对行政规范、政府规模和政府透明等绩效维度的影响进行了实证研究,认为前者对后者的作用存在时间效应,能显著提升政府透明和政府规模但边际效应递减,且在经济发展水平不同的地区存在差异。[13]当然,亦有不少专门针对某一类型政府绩效管理障碍或难题、原因及对策的探讨。[14] [15]

二是元评估政府绩效管理体系有效性,包括主客观评价技术的选择、效度与优化。元评估理念出自美国Michael Scriven等的创建和应用。[16]国内最早由盛明科、彭国甫介绍了用元评估检测政府绩效评估主体一致性信度、评估指标体系信度与效度、评估数据测量信度、评估结果效度的具体方法和操作过程。[17]吴建南等对元评估的主要程序、指标框架与分析方法进行了系统设计,并通过行风评议的典型案例进一步呈现其价值。[18]周碧华等采用美国评估协会的AEA标准对福建某县级市基层政府绩效考核进行元评估,主要从可行性、效用性、适用性和精确性四个维度进行了测量和评价。[19]一些学者并未声明元评估思想,但也针对绩效管理的技术路径及其有效性进行检视。吴建南等分析了地方政府绩效评估体系的内涵与路径选择(包括自上而下与自下而上两种评估模式及其交互演化),认为要通过调整评估系统的构成要素组合来完善评估体系。[20]王琦玮等研究了几种政府绩效评估工具的使用现状和希求度,并对各自的应用前景提出展望。[21]曾莉、李佳源和陈磊、林婧庭分别基于公共服务绩效评价和法治政府绩效评价的类型,对主客观评价技术的契合性与互补互证关系进行了阐释。[22][23]闰丙金具体对政府绩效内部主观评价的效度展开实证检验,认为若能控制一些情景化因素,则其评价结果是基本稳定、有效和可信的。[24]Yan H.N. & Ting Y.通过对广东数据的实证研究,认为公民在线评议政府的有效性受到公民素质与参与动机、政府部门差异及行政负担等因素影响,应设法强化地方政府绩效的社会感知。[25]

  三是测量政府绩效评价结果客观性或结果偏差,并提供控制与矫正的方法。政府绩效评价结果偏差有着内生性和环境性两种形成机理,其实质为“真实政府与理想政府的契合程度”,具体体现为政府绩效理想值、真实值与评估值之间的背离。兰州大学何文盛等在这一领域开展了系统研究,包括阐释了偏差的具体类型、测量方法和矫正思路。[26][27]张书涛基于整体性治理框架提出对政府绩效评估的系统偏差进行政策控制,他认为协同机制是消解地方政府过度竞争的逻辑前提,整合机制是破除政府治理“职责同构”与层级绩效分割的规范要求,绩效评估结果偏差的控制应体现两者契合。[28]盛明科等将政府绩效管理中政绩造假、数字掺水、绩效扭曲等归为信息失真问题,他们从新制度经济学的视角提出要通过明确政府绩效信息产权、有效运用激励与监督手段、推进绩效管理信息系统建设来加以解决。[29]

  总的来说,学界对我国现有政府绩效管理体系与实践发育的评价是趋于乐观的,尽管存在薄弱环节,却以证据充分肯定其积极作用,表现在认为其对特定领域政府治理改进起到积极作用、技术工具相对稳健有效、评价(结果)偏差能够被控制等方面。但是,要进一步回答绩效管理在多大程度上是成功的,就必须建立一个终极评价标准作为前提;这个标准一定与推行绩效管理的根本目的相关联,但究竟是在技术、制度还是文化层面尚无定论。以Behn所总结的绩效管理的八个目的来看,其中七个都从属于最后一个目的——谋求绩效改进。[30]然而若再追问绩效改进又为了什么,就变成了绩效管理相对于公共治理的价值,也即成为一个政治合法性、政府治理机制或社会文化自觉的问题。

  事实上,国际学界考察政府绩效管理成效的可行思路现有两个:一是绩效信息被使用的程度,二是绩效社会资本发育的水平。在前一思路下,绩效管理最大的问题是管理者为何使用绩效信息,[31]如果获得信息后不加以使用,就意味着绩效测量是失败之举。[32]尽管研究显示政府绩效信息可能被用于决策管理和绩效改进之外的“非正当目的”,[33]也存在不同的绩效信息使用类型,[34]绩效信息被使用的频率和层次是反映政府机构对行政改革与社会期望回应性的重要指标。遗憾的是,学者们陆续开发了对政府绩效信息使用进行测度的技术方法,[35]其测量结果却不尽如人意。以绩效信息对预算决策的影响为例,大部分国家目前仍停留在绩效报告和决策参考阶段,尚未由绩效信息直接决定预算分配,或者信息影响决策的层级较低。[36]胡春萍等评估了中国地方政府绩效评估中信息来源的现状,亦认为政治家是使用最广的绩效信息来源,而来自政府系统外的感知绩效信息使用较少。[37]按照后一思路,社会资本被视为绩效管理作用于政府绩效改进的一种中介机制,但现在仅有初步探索。国外两名学者在对组织社会资本概念操作化的基础上,提出它会促进绩效信息使用的推导,进而带来可通过观察组织成员间行为互动与合作(结构型社会资本)、互信与互惠(关系型社会资本)、目标与价值认同(认知型社会资本)生成来评估绩效管理成效的启发。[38]不过,这也只是关注到组织系统内部,且未充分考量社会资本涵育跟绩效管理进程的交互性(尤其是后者对前者的影响)。

  (二)关于秩序的思想源流、内涵结构及其分析思路

  自近代思想启蒙开始,政治学家总是致力于在无序的自然状态设想中创设有序,所以政治秩序可能成为理解秩序内涵的起点。霍布斯、洛克、卢梭、康德在论证国家的起源时都把对自然状态的矫治作为前提,区别在于人们缔结契约的方式和秩序运维的逻辑不同。④[39]若从秩序形态及其存续依据来看,政治秩序或可划分为统治秩序(如利维坦)、民主秩序(如代议制)、自治秩序(如多中心体制)等多种类型,它们的相对文明程度有别。亨廷顿和福山等人对世界政治发展的探讨表明,构成政治秩序的基本要素是政治制度和政治参与(体现为两者有效平衡),而前者实为特定历史条件下各种社会势力之间的关系及其组织方式,包括国家、法治与负责制政府等形式。

  经济秩序是与政治秩序相对独立的另一论域。[40]自亚当·斯密(“看不见的手”)以来,经济学家们更多地将秩序视为一种现实运行的状态(无序中蕴含有序而非创设秩序)。哈耶克、凯恩斯、布坎南、西蒙等都是在对人的理性(道德)不同假设下,试图以相应的制度手段来调节和维护市场经济秩序。也正是因此,他们实际上思考的已不局限于单独的政治或经济秩序,而上升到人类社会(一般性)秩序的层次。比如哈耶克区分了人们市场交易和社会交往的“自发秩序”(cosmos,古希腊语)、“人造秩序”(taxis,古希腊语)以及“人类合作的扩展秩序”(the extended order of human cooperation);布坎南亦从秩序角度划分了道德共同体、道德秩序和道德无政府状态三种人类社会构造的类型;诺斯与他的合作者认为,在人类历史中出现过觅食秩序、权利限制秩序和权利开放秩序三种依次演进的社会秩序。[41]所谓秩序,归结起来即人类实践互动和运行联系的一种有序规范。社会秩序作为社会共同体赖以存在和运行的基础,应从人的存在形态、人的生活方式以及社会整合机制三个方面考虑。[42]

  由此可见,对秩序的探讨存在经济秩序、政治秩序与社会秩序等不同场域。在更为基础的层面,三者彼此嵌套、相互制约。经济秩序内生于社会秩序,政治秩序也起源于社会秩序;政治秩序具有限制或扩展经济秩序的功能,两者都作用于对社会秩序的再规范,而经济秩序或是政治秩序影响社会秩序的一种中介。⑤[43]当前文献中还出现诸如法律秩序、文化秩序、道德秩序、管理秩序等相关概念,其实多是对“秩序”一词的借用,所论不外乎由特定范畴的主体关系、组织机制与整合方式等组成的一个有序系统。若进一步从该系统的层次分割来看,作为社会成员的个体应有其内在的精神或灵魂秩序,也有外在(个体之间)的共同体秩序,共同体的外在秩序即公民社会秩序。[44]总体上讲,秩序不应仅是一种状态的描述,也是一种价值的判断和追求。[45]它是有目的和方向的,这就构成秩序评估的逻辑基点。

  关于秩序的测量与分析,国内外现有研究并无充分探讨。金融从业者认为,秩序评估应作为对行业全面风险管理的一种价值尺度。管理学提出一种用于非管理工作描述的“秩序分析法”,通过给工作中的每项任务明确一个标准时间来计算工作完成所需总时间。道路交通管理者们开发了包括综合评价、模糊评价在内的几种秩序评估方法。[46]我国公安部门还专门出台《道路交通秩序评价行业标准(GA/T 175-1998)》,采用交通设施、交通量、行车延误、违章和事故率等指标量化分析与加权综合来操作。这些经验或者做法,对秩序的量化测量可从容量、流量和阻滞等角度切入,并以分块切割的思路来把握整体。但是,本文更多地也只能从前述对秩序内涵及结构的描述中汲取有益参考,进行政府绩效管理秩序评估的理论与技术

设计。

三、理论基础与分析框架

  (一)政府绩效管理秩序理论的基本内容

  政府绩效管理秩序理论是从秩序维度思考政府绩效管理问题的一个构想,它作为公共管理秩序理论(或人类一般性秩序原理)在政府绩效管理范畴的具体应用,亦有可能丰富和扩展原有的秩序理论。李文钊较为系统地阐述了公共管理秩序理论的内容。首先,他在对公共管理研究的演进及其缺陷评述的基础上,认为公共管理秩序理论可从一个新的视角对本学科既有研究对象、研究视角和研究理论进行整合,使之能更好地回应实践对理论的诉求,更好地指导实践,避免思想危机。正如本文引言所述,政府绩效管理恰也需要这样一种整合的视角和尝试,以期能对扭转当前研究和实践泛滥化、碎片化和庸俗化的趋势有所裨益。其次,他对公共管理情景的结构要素进行剖解,认为公共管理的秩序维度实际是致力于形成一个由公共管理目标、公共管理体系内部环境和外部环境所组成的有序运行系统。这正好又给我们需要的以终极目的为导向的政府绩效管理成效评估提供了可行思路,因为政府绩效管理体系的内部和外部环境都有明确所指,它们相互关系的动态演化正是政府绩效管理实践发展的重要表征。再次,他提出公共管理秩序理论的五个核心问题,即秩序的类型、运行机制、秩序的结果、规范性标准、秩序的演进和变迁逻辑,说明其含义并就部分问题进行了初步回答。

  本文先阐释政府绩效管理秩序理论的基本内容,作为秩序评估的基础。

1.政府绩效管理秩序的类型

秩序的类型是按其适应领域和运行机制来划分的。从前者来看,政府绩效管理实践系统首先可划分为政府绩效管理体系内与体系外两个部分,分别对应于内部环境和外部环境。其中:政府绩效管理体系的内环境主体涉及科层政府,并延伸至受政府委托提供绩效管理服务的第三方机构及参与结果评议的社会代表,依管理过程分别为绩效管理决策者、组织者、实施者、评议者和管理对象;外环境即政府绩效管理体系外的社会系统,包括所有关心绩效管理活动的旁观者和无关者,如将每一项具体的绩效管理活动单独考量,还涉及其他层级、地区、单位的绩效管理参与者(可能相互学习)。抽象起来,可归为政府绩效的生产者和评估者两个种群:前者是从特定类型政府绩效管理体系的内循环来看,以传统的绩效评估对象(资源受体和行动主体)为主(直接生产者),也需将上级绩效管理(资源配置)决策、跨部门组织协调与监督规制的主体(间接生产者)纳入,因为决策绩效、监督绩效和执行绩效正是构成整体绩效的宏观、中观、微观三个层面内容;后者则是对特定绩效生产活动具有主动或被动评估意愿的外部组织及个体(如权威部门、第三方、专家与公众等),凸显从系统外看待和评估系统内的立场。其实,间接绩效生产者可能亦为绩效评估者,但非生产者(如第三方)主导评估日益成为主流,两类群体彰显观察视角的差异但存在一定交叠。⑥当然,环境本身的意涵应是由上述这些主体相互关系及组织模式所构成的制度、技术和文化形态。政府绩效管理体系的内部秩序与外部秩序即分别对应于两类环境的有序状况。进一步看,若再考虑政府绩效管理实践系统从微观到宏观的构成,则依次包含绩效工作者个体、所服务的绩效管理组织、绩效生产与绩效评估体系和绩效管理实践系统等层次。每位绩效工作者个体的内在(灵魂)秩序既是绩效管理实践整体有序的基础,又是一种更高的理想要求,体现为个体能够积极认同、主动参与政府绩效管理工作,自觉提升绩效。在此基础上,个体工作者之间的外在(共同体)秩序促使其所服务的绩效管理组织行为有效,由此提高绩效生产或绩效评估的效能。而绩效管理组织间的共同体秩序又再形成绩效生产体系与绩效评估体系秩序,两者有机融合,最终成为绩效管理实践系统的整体秩序。

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图

2.政府绩效管理秩序的运行机制和演进逻辑

  之所以将两者结合起来,是因其边界并不明确。一般而言,运行关心的是秩序如何存在及维持,演进关心的是一种秩序如何走向另一种秩序(带有规范性含义),归结起来都是以什么方式达成秩序目标。若按经济学家的观点,秩序一直存在,只是在运行中不断成长;但在政治学家眼中,先要形成秩序,然后再优化变迁。哈耶克用规则秩序(nomocracy)和目标秩序(teleocracy)来描述两种秩序形成的机理,前者体现自在存在和无意自发的法理逻辑,后者体现目标(teloi,古希腊语)导向与控制安排(taxis,同前述)的管理逻辑。[47]两者可能是共存的,也会相互转化。在此,本文通过秩序发育—秩序形成—秩序运维—秩序规范的链条来理解(详见图1),秩序发育的目的是形成秩序,秩序运维的目的是秩序规范,在此过程中将伴随着秩序扩张、传播和演进。

 首先从秩序形成来看,政府绩效管理秩序内生于传统行政管理秩序,其一开始就蕴含较明显的目标和控制色彩。政府绩效测量发起是为了提高行政组织(公共工程/服务)效率,并得益于韦伯科层制与泰勒科学管理原理,在一段时期都局限于政府系统内,随后才因政府质量和公信力要求逐步引入外部主体。按此说法,政府绩效管理的自发秩序更像是一种目标秩序。在新公共管理运动、公民社会觉醒、可持续发展及多中心治理思想等环境力⑦[48][49][50]作用下,政府绩效管理实践发展其实是不断提升政府和社会科学认同、积极参与和主动扩散政府绩效管理(民主监督、科学履职和有限政府)理念之自觉性的过程。也即是说,它的秩序发育体现一个目标秩序到规则秩序(自发到自觉)的趋势。⑧

其次是秩序运维。如果说社会资本是观察绩效管理实践成效的一种媒介,主流观点认为,社会资本即因个体在特定组织结构(社会网络)中所处地位而产生的价值。布尔迪厄认为社会(文化)资本代表着某种专断权力,它有两个功能:一是形成并巩固统治阶层与其他阶层之间的不平等地位,二是推动既有社会秩序的合法化与自然化。[51]政府绩效管理秩序运维的方向性体现为秩序扩张和秩序优化:前者是政府绩效管理体系内环境范围的扩大(内部秩序对外部秩序的吸纳),越来越多的社会人士、机构和部门关心、认同并逐步参与到绩效管理实践中来;后者是其内外环境中各类主体的内部分化与良性竞争。相对而言,后者又是前者的动因与助力。政府绩效生产者与评估者中的领导群体将在绩效管理实践中逐步展现。作为生产者,他们能够设定更高绩效目标、投入更多绩效行为、取得更好绩效结果并应用于下一个绩效生产循环;作为评估者,他们拥有更强的专业理性,他们提出的绩效评估标准将演化成普遍的绩效规则并带来影响。领导者和跟随者的分化正是绩效管理社会资本所蕴含的专断权力(网络节点价值)作用的体现,同时因着社会资本与经济资本(领导者获得更多奖赏与市场收益)、文化资本(对绩效更加透彻的理解与绩效行为自觉性)之间互相转化,这种阶层差异的地位将获得进一步巩固,进而产生领导者对追随者和体系外主体的强大吸附力,实现绩效管理秩序不断扩展。按照这一解释,政府绩效管理秩序运维的依据应当体现为一种看似控制逻辑(权威驱动)实为规则逻辑(自觉驱动)的复合体。此外,毛寿龙提出秩序类型还有国家秩序、市场秩序和专业秩序的区分,这不仅关乎其适应领域,更涉及秩序运行机制。那么,政府绩效管理秩序的运维依据也可分别对应于国家权力、市场规律和专业理性,比如绩效管理第三方服务市场的发育成型,其中蕴含了丰富的市场机制自发作用(需求引导供给增强)与专业知识自然流动(权威机构向其他机构输送或建立设计—培训—执行的分层合作结构)因素。

  再次是秩序传播与秩序演进,作为秩序有效运维的结果。秩序传播是指秩序从某一地区、层级、场域向其他地区、层级、场域扩散,应有被动和主动两种形态。前者主要依托国家权力逻辑,通常为上级发起某项评估并逐级往下铺开(一次就覆盖一级的全部或大多数单位,如全面实施预算绩效管理),符合“点→面”趋势,但它往往只解决特定绩效管理类型的基本问题,难以凸显所在绩效生产与评估体系的个性。主动扩散更多依托专业理性与知识传播逻辑,先进地区、层级、场域的绩效管理经验都有一种主动向外传播的惯性,但需以特定绩效领导者自觉接受的意识(认识到绩效管理的工具或价值理性)为前提,通过学习借鉴、细化延伸和调整适用建立本单位(系统)绩效管理体系并付诸实践。它符合“面→点”或“点→点”趋势,并更利于因地制宜发扬个性。尚虎平认为我国政府绩效评估的创新实践存在“代际基因遗传”特征,肇源于政府对投入产出效率、创新周期律等考虑,以复制和模仿为主,即属此理。[52]当然,在社会资本视域下,秩序扩散还得益于进入秩序能为绩效生产者和评估者带来体制性、客观性及能力性绩效资本回报(如政绩、奖励等),成为其自觉诱因。秩序演进是一种政府绩效管理秩序向另一种更好的秩序变迁。无论作为技术还是制度理性,政府绩效管理都有其自适应和自强化的内在动力和必然走向,这是绩效管理体系与实践相互调适、绩效管理目标与内外环境之间作用的结果。在历史上,政府绩效管理体系经历了从科层政府系统逐步向社会开放的进程,即从封闭(限制)秩序走向开放秩序。但它今后将要变成怎样的秩序,即秩序规范性标准或秩序演进的终极目标,将在下文讨论。

3.政府绩效管理秩序的结果和规范性标准

  秩序的结果涉及秩序存在状态与其带来影响的描述,秩序规范应当提供一个秩序演进的理想参照,即不同秩序之间相互比较的判定标准,这就进入秩序评估的范畴。政府绩效管理体系的内部秩序体现为绩效生产者、评估者及其之间权责与地位得以充分理顺、明确显示和有序组织;外部秩序则是各类社会人士、机构与部门都能自觉认同、充分信任并主动参与绩效管理活动。政府绩效管理秩序的有效运维应当实现内部秩序对外部秩序的不断吸收与同化,直至全政府、全社会都纳入绩效管理的一种有序形态。但这都只是从秩序运行(是否形成秩序)来讲,若考虑衡量指标,可能包含政府绩效生产者与评估者群体的形成与壮大、绩效领导者的显示度与领导力、参与绩效评议的社会主体类型及其评议效能、绩效管理过程效率与结果应用效果等。政府绩效管理秩序产生的影响分为多个层面:在技术上,它可以带来政府治理精细化、透明化与中性化;在制度上,它倒逼政府组织结构与职能履行(决策运行)科学化、畅通民意渠道;在文化上,它帮助政府提升执行力与公信力、累积绩效社会资本、增强国家治理合法性;在宏观上,甚至可从经济健康发展、政治稳定清明、人民生活幸福的高度来观察。

  对于其规范性标准,任何一种秩序都有存在的合理性,或者说相对特定的经济社会条件而言都有一定价值优势。那么,所谓规范性标准则不只是一种标准,而是一个动态变化的标准(价值目标)体系。相应的,也就不存在绝对完美的秩序类型。对秩序标准的划分可由不同视角进行:比如整体性视角,应考虑秩序的经济效率性、目标实现性、可持续(扩张)性等;又如介入性视角,应考虑秩序的内部结构性、公平(权利保障)性、开放(回应)性等;还有进行性视角,考虑其驱动力因素,包括权力依赖性、市场规制性、知识引导性。这些标准如同绩效评估的4E原则一样,在不同语境和场域下其位阶次序适时调换。总的来看,就我国目前的政府绩效管理秩序规范而言,应致力于打造一种更加内部结构优化、面向社会开放、依托专业知识与市场作用、更具个体理性自觉的秩序状态。

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(1)

图2:政府绩效管理秩序发育评估模型结构

 (二)政府绩效管理秩序评估的方法

用秩序的概念来统领政府绩效管理体系与实践发展,主要得益于其涵盖性、结构性和方向性。如前所述,政府绩效管理秩序评估立足于政府绩效管理秩序理论和秩序评估方法两个基础(详见图2)。从后者看,主要涉及评估的指标体系、评估层次、数据来源与结果分析等范畴。本质上讲,所有评估都应是量化评估,因为只有量化,才可比较,并说明现状与目标的距离。而量化评估必须依托指标体系,它是评估方法的核心。基于理论,本文尝试构建政府绩效管理秩序评估的指标体系如表1。该体系采用秩序形成、秩序运维、秩序效果和秩序发展四个指标维度,共含9个二级指标与16个三级(四级)指标,其中个别指标还需对应被评对象特征具体设置。该体系在指标筛选及构成上的考虑:一是覆盖秩序管理全过程,突出秩序规范及其影响的目标导向;二是嵌入成本-效益分析视角,契合绩效评估的4E标准;三是尽量采用方便收集数据的客观指标,增强评估可行性;四是控制指标数量,凸显关键指标评价。

表1:政府绩效管理秩序发育评估指标体系

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(2)

另一方面,政府绩效管理秩序评估需明确被评对象所处地位,可对一个国家或地区整体实践秩序评估,亦可植入相应分类标准。以行政层级看,可测量特定层级不同地区、单位、系统或绩效管理类型的秩序状况。以地区来看,可分析特定地区不同行政层级、单位、系统或绩效管理类型的秩序状况。以类型来看,财政预算绩效、部门履职绩效、公共政策绩效、政府整体绩效等基本类别秩序发展如何,亦可在不同层级、地区具体比较。总之,把不同分类标准叠加,政府绩效管理秩序评估对象形成一个多重嵌套的矩阵结构——可对其中不同方式组合的子系统进行评估(详见图3)。在一般情况下,表1指标体系具有通用性。

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(3)

图3:政府绩效管理秩序发育评估对象及其组合形态

  除此之外,需考虑各项评估指标的数据来源。既然是对秩序评估,不论何种秩序都依赖于评估者对该类政府绩效管理实践的长期系统观察,故将行业观察作为最基本的数据采集方式。同时,评估涉及大量同类绩效管理活动的微观特征描述,仍需借助一定的数据媒介或窗口渠道,主要有以下几种:一是得益于目前政府绩效管理普遍购买第三方服务,可通过各级各地政府采购平台搜集应标和中标的机构信息以及采购预算等,据此评估绩效管理体系规模扩张、活动成本及市场发育等情况;二是利用公开统计、政府报告或媒体报道的关于政府绩效管理的方案设计、组织实施、结果应用及经济社会效益等信息,可对绩效管理体系的内部结构、秩序传播和秩序效果等加以测量;三是针对绩效管理社会认同度、绩效观念与行动自觉、秩序运行逻辑等带有元评估色彩的内容,应由秩序评估者自行设计开展行业或社会调查取得。

  对于秩序评估结果分析,可借鉴一般政府绩效评估结果的分析思路:一是通过描述统计方法,在总体和结构两个层面分别归纳其特点,总结秩序水平与变化趋势;二是在结构层面,充分运用交互分析、聚类分析、多重分析工具,依据不同分类标准(如层级、地区、指标、类型等)深入比较各被评对象的秩序状况;三是进一步选择方差分析、相关分析、回归分析乃至模拟演化分析等技术手段,对秩序的影响因素进行检验,如条件允许,尝试对秩序演进的未来加以预测;最后基于全部结果分析,提供秩序评估的重要发现、问题原因及相关建议。完整的政府绩效管理秩序评估报告体例可包含但不限于评估说明、评估结果、评估发现、分析和建议等模块。

  四、广东省级四类政府绩效管理秩序实证评估:一个探索应用

  开展实证研究既是为了验证政府绩效管理秩序评估方法的有效性,也是取得评估结果、了解和推断我国政府绩效管理真实秩序状态的需要。限于篇幅,本文在此仅以广东省级层面四种政府绩效管理类型为例,尝试将前构秩序评估的指标体系进行简单探索应用。之所以选择类型(而非地区、层级)作为评估对象,一是控制评估范围与数据采集规模;二是四者已基本涵盖政府绩效管理实践的现有形态,满足以分类描述整体的层次逻辑。⑨之所以选择省级层面,是因为该层级政府绩效管理实践发展较久,秩序相对成型且稳健,能提供较完整的观察。之所以选择广东,因为它是我国政府绩效管理改革的前沿阵地,其他地区乃至全国的许多做法都源自广东经验;时至今日,广东各级各地各类政府绩效管理活动的开展频率、技术及制度环境、观念及行动自觉、市场及专业理性都比较“先行”,能给全国的秩序评估提供较佳样本。在实证材料组织上,主要基于多案例分析方法尝试进行跨来源、跨层次、跨对象的数据归整、匹配和总结。

  (一)建立绩效类型分析的案例库

本文将省级政府绩效管理项目的范围明确为以下四种:一是针对省级财政预算支出进行的绩效管理;二是针对省级政府部门与其下属单位履职情况开展的绩效考评;三是针对省级出台公共政策系统实施的绩效评估;四是省级党政部门或其他机构组织对下级政府整体绩效的评价。如前设想,大部分案例及其特征通过搜集整理“广东省政府采购网”与绩效管理相关的省级采购项目信息⑩获取,少数案例以作者所在团队持续对广东省政府绩效管理行业观察?輥?輯?訛为据补充。实际上,在广东省政府采购平台设定检索条件为“省直”、项目名称含有“绩效”或“考核/考评/评估/评价/评议”、检索时段为2010年1月1日—2019年12月31日,我们共获得有效项目样本44个。?輥?輰?訛再依托行业经验补充了非以采购方式开展的10个项目。这些项目均以年度为单位呈现,但其中部分属于多年延续性质,将其合并后形成共22个典型案例的分析资料库。再将各案例依次归入政府绩效管理的四种基本类型,对应指标维度初步描述其基本特征如表2。

表2:四类政府绩效管理典型案例特征

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(4)
政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(5)
政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(6)

  (二)对应秩序评估指标整合不同来源案例信息,形成量化指标值

  充分搜集各案例相应于各项评估指标的特征信息,其来源包括采购公告与成交公告、公开的项目实施方案与结果报告、各省直单位官方网站及主流媒体发布与案例相关报道、公开统计源数据等,进行数据清洗、匹配和相互校正;少数涉及社会认同、绩效自觉、权利保障的指标通过组织面向行业与社会的“元评估”调查取得。这样,在类型的层面汇总其下各典型案例情况,可量化的部分呈现如表3。

表3:四类政府绩效管理秩序评估量化指标值

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(7)

(三)参考模糊评价方法对各项指标进行赋分,计算秩序水平

  模糊综合评价法是根据模糊数学的隶属度理论将定性内容转化为定量评价的可行方法。其具体操作:按照隶属关系建立模糊因素矩阵(指标体系),每项因素均以最优对象取值为基准(赋予评价值100%),其余取值则依欠优的程度赋予递减评价值(这里考虑完美秩序目标,最优对象评分不一定顶格赋分);若同一指标有超过1项的量化因素,则分别予以赋分并合成;本次评估指标体系的各项指标(含其子项因素)采用平均分配的权重方案,通过算术平均值即可逐层计算上级指标乃至总体得分,详见图4、图5和图6。

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(8)

图4:秩序总体水平  

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(9)

                     图5:秩序变化趋势

政府绩效管理秩序评估:以广东省级绩效管理为例插图(10)

图6:评价指标优劣

(四)分析比较评价结果特点,发现存在问题

  简单来看,一是广东省级四种基本类型中,财政预算绩效管理秩序较好(百分制总分78分),政府整体和部门履职绩效管理次之,公共政策绩效管理较差(38分),四者存在明显差距(极差甚至超过最低值),表明四类秩序发展很不均衡,但即使最好一类也未达到80分水平(距离完美秩序目标较远),四者总分均值为56分,略高于百分制的中位值;二是四类秩序在过去10年都为逐步成长趋势,其中财政预算绩效管理秩序增幅最佳,部门履职绩效管理秩序增长欠佳,这可能与机构改革带来其中央到地方的牵头部门变换有关;三是进一步观察具体指标,普遍得分较好(均值高于70分)的是评议主体类型、主体权责关系、管理活动成本几项,明显短板(均值低于50分)则有生产评估者数量、新增主体数量、政府与社会自觉、对象权利救济、对绩效改进作用、对经济社会影响和服务市场发育等,极低值为政府整体绩效管理的生产评估者数量、新进主体数量与公共政策绩效管理的领导者显示度、政府与社会自觉四项(仅得20分),总体上社会认同、秩序扩张、秩序传播、秩序规范和秩序贡献等二级指标表现薄弱。这里至少提示:一方面,现有政府绩效管理体系内部秩序向外扩张(吸纳社会主体进入)和向下延伸(个体绩效自觉)都缺乏动力,衍生秩序“停滞”和“悬浮”的风险;另一方面,绩效管理对于政府绩效改进和经济社会治理效能提升贡献并不明显,可能存在秩序“空转”;不仅如此,政府绩效管理服务市场发育和专业知识传播滞后,其秩序发展过于依赖国家权力逻辑,或难健康持续。这些都是引致当前该领域研究和实践“内卷化”的可能原因。

五、结论与启示

  传统的元评估更多是为了检测和矫正政府绩效管理技术方案及结果偏差,秩序评估提供从秩序维度整体衡量政府绩效管理体系与实践发展的新视角。它作为公共管理秩序理论与政府绩效管理具体范畴相结合的尝试,旨在扩展秩序操作化的概念工具与分析框架。回应引言提出的“三大问题”,政府绩效管理秩序理论尝试对我国已有政府绩效管理的对象、技术、实践和效果进行一定程度的整合,包括:秩序类型分析提出从系统分层、体系内外环境来分解和梳理政府绩效管理对象,重构了政府绩效管理实践情景;秩序运行机制和演进逻辑考量了政府绩效管理秩序形成、运维、扩张和传播的多种内在驱动力及方向特征;秩序结果和规范性标准从不同视角设想了政府绩效管理秩序状态及其演进的目标,并提示可能的衡量指标。这样,我国政府绩效管理实践的理论定位、体系的评价标准与秩序的未来发展即在某种意义上找到了“锚点”,从而为遏制当前研究和实践的“内卷化”趋势提供基础。

  本文进一步探讨了政府绩效管理秩序评估的技术方法,构建包括秩序形成、秩序运维、秩序效果和秩序发展四个维度的评估指标体系,并选择广东省级层面四种绩效管理基本类型进行简单实证研究,其结果为从总体上判断政府绩效管理各个模块(子系统)秩序水平提供依据。其中,以公共政策系统和部门(单位)履职为对象的绩效管理发展不及财政预算和政府整体绩效管理,尤其是后面两个指标维度的部分指标,成为明显“短板”。应该说,广东省级的情况较好地代表了全国和其他行政层级。它对未来我国政府绩效管理实践深化及优化的启示在于:一是要做好整体规划与系统协调,针对薄弱环节精准发力,促进不同层级、地区、类型绩效管理的有序发展,避免“秩序失衡”;二是巧用推力和拉力,重视对政府绩效管理体系外部环境改造,加速内部秩序向外扩张,避免“秩序停滞”;三是引导和营造绩效管理组织系统与工作个体的绩效观念及行动自觉,涵育绩效社会资本与个体精神秩序,实现上层秩序向下延伸,避免“秩序悬浮”;四是提升绩效管理对于改进政府和经济社会各方面治理的效能,避免“秩序空转”;五是充分发挥市场规律和专业知识在绩效管理秩序调节及秩序扩散中的作用,逐步减轻秩序发展对国家权力的依赖。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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