多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析

一、问题的提出与研究方法的说明 政策决策的政治过程本质上是一种民主制度的展开或运作模式,其性质是关于政策的价值在政治上如何分配或决定的[1]。西方三权分立的政治结构是以党派竞争为基…

一、问题的提出与研究方法的说明

政策决策的政治过程本质上是一种民主制度的展开或运作模式,其性质是关于政策的价值在政治上如何分配或决定的[1]。西方三权分立的政治结构是以党派竞争为基础围绕政策议案进行投票,从而以简单多数或绝对多数的投票规则来决定政策议案的目标价值水平及其分配状况,这就是BuchananJ.意义上公共政策之立宪基础[2-3]。不过,在民主集中制规则下,政策的多重价值或目标之间的冲突或者优先序虽然也是受利益集团和政府部门等多种因素的影响和冲击,但政治决策的核心权威或共同体的主流观念偏好则会起到决定性作用[4]。当然,这也是民主集中制规则下的主流观念机制对西方分权式政治体制下政策决策的投票规则的一种替代模式。可问题的困难在于,主流观念或者是对政策多重目标相对重要性是如何确定的呢?其政治过程具有什么样的特征?这个问题的讨论将还直接涉及Buchanan J.和Roger C.关于政策过程的原则政治与利益政治的辩论,政策过程究竟是更多地受价值原则或价值目标的决定还是更多地受到利益集团的压力的影响[5]。

本研究以天然气价格政策调整决策为例分析价格听证制度的引入,为我们理解政策决策的过程与机理提供了一个重要的观察视角和个案经验。价格听证会显然给公共事业价格调整的各个利益相关方提供了一个参与政策过程的制度化的机制,那么,我们关心的问题是价格调整政策存在哪些独立于各个利益相关方之外的价值目标或原则吗?如何确定利益相关方或利益集团对政策过程是否发生了影响?如何看待已有的关于价格听证制度失灵或缺乏效率的研究[6-8]?

本研究将运用系统动力学方法试图回应以上各类问题,但关注的重点是价格听证会对价格调整政策决策过程的影响机制是如何发生的,其涉及的政策决策的多重目标优先序是如何在政策决策过程中确定的。考虑到系统动力学对多数政策科学研究者而言还是一个不太熟悉的方法,这里需要对所使用的系统动力学方法作一个简要说明,以及本研究中政策系统动力学模型图示是如何绘制和产生的。(1)关于系统动力学方法与政策过程分析之间的关联性及其交叉研究的意义。Forrester, J. W在1958年发表论文《工业动力学——决策的一个重要突破口》,标志着系统动力学方法的诞生[9]。之后,在Forrester以及其学生的推动之下,系统动力学方法被运用到人口、环境和自然资源、经济增长以及物流供应链管理等诸多领域。其中,系统动力学运用影响比较突出的研究是Forrester在1971年的《世界动力学》一书中提出了研究全球发展问题的“世界模型”(World Model)。而Forrester的学生梅多斯(D. H. Meadows)等人完成的《增长的极限》最为出名,其书中构造了更为精致的“世界模型Ⅲ”扩大了系统动力学方法的影响力[10-11]。不过,将系统动力学方法与政策过程分析相结合的研究还非常缺乏,本研究试图将系统动力学方法引入到对政策多重目标决策及其压力机制的分析之中,其意义在于将不同政策目标的影响因素之间的内在逻辑关系以及不同政策目标之间的相互冲突性构造出来,有助于研究者识别出政策决策中的价值冲突和政治压力引发的决策难题。

(2)关于系统动力学模型是如何构造的问题。系统动力学方法最主要的模型是因果逻辑关系图示,而因果关系链或因果链是构成政策系统动力学因果逻辑关系模型的关键基础或结构性“部件”,任何一个因果逻辑关系模型都是由诸多的甚至大量的因果链组成的[11]。那么,如何确定因果链的逻辑关系对于建模而言就是至关重要的,根据系统动力学建模的大量经验实践,常见的具体确立因果链的方式包括研究者经验、相关理论、被研究对象访谈、小组建模等[11-13]。当然,本研究中的因果逻辑关系模型主要是基于价格听证会现场各类利益相关者以及其他政策行动者的发言和判断,并结合小组建模等多种形式最终构建出来的。

二、价格听证与价格调整政策过程

对于价格听证会的评估和理解需要从价格听证之前的价格听证方案形成与听证参加人的选择程序确定阶段、价格听证会举行阶段以及价格听证之后对政策决策影响阶段三个方面进行观察。图1以上海市居民天然气价格听证及其实施为例对上述三个阶段进行详细的解析。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图

首先,在价格听证前阶段,如图1所示,价格听证组织方应该根据(燃气)企业经营状况是否亏损以及成本(天然气资源气源门站购入价格)变动提出价格调整的目标方案或者价格听证的方案。而建交委价格监测与成本调查队对天然气市场价格和燃气企业气源成本进行检测调查和核实,为价格调整听证方案提出建议。当然,最终的价格调整听证方案还需要发改委和建交委等业务主管部门的协商和修改后再确定。其次,在价格听证阶段,价格听证组织者针对价格调整听证方案举行由各利益相关方和独立研究者乃至政府相关业务部门、政协人大等机构参加的听证会。听证会举行的关键程序是选择合格的具有广泛代表性的参与者以及让每个参与者充分表达其对价格调整方案的意见,并尽可能地允许不同的参与者就观点的分歧展开讨论或辩论。

最后一个阶段是在价格听证后最终听证结果向决策者的汇总、汇报和价格调整政策的正式决策。显然,价格听证会可以通过多种方式影响政策决策层对价格调整多重政策目标的平衡和取舍。一方面,发改委和交建委等部门负责人对价格听证报告的听取或解读,会直接影响到这些政府职能部门负责人以何种方式或态度向政策决策层核心成员或领导的汇报与解释;另一方面,价格听证会还会影响媒体报道与社会公众的情绪,而这也会成为一种社会舆论压力并以各种方式传递给政策决策层的核心成员。不过,尽管这里暗示了价格听证会对政策决策的潜在影响机制是存在的,但实践中这种作用机制是否会真实地发生作用以及发生多大程度的作用还需要进一步的实证研究检验。

三、天然气价格调整政策决策的多重目标:系统动力学的视角

如同任何一项公共政策决策一样,天然气价格调整政策决策也是面对多重复杂的政策目标意图及其相互冲突的难题,同时实现每一项政策目标的潜在政策干预工具或手段是如何作用于天然气的供给需求系统的,从而通过复杂的系统机制反馈到对不同政策目标的实现程度的考量。以下以系统动力学的视角方法对天然气价格政策决策的复杂性进行分析,以帮助我们识别政策系统中不同政治目标之间的相互联系以及不同政策干预手段包括天然气提价对政策目标实现及其相互冲突折中妥协的含义。

(一)减少企业亏损补贴目标与确保燃气安全供应目标

由于长期的居民天然气价格与燃气资源购入价格的倒挂,燃气企业最近几年一直处于亏损状态,这使政府补贴公共企业亏损的压力也逐步上升,从而使天然气提价政策的决策也进入了政策议程。如图2所示,这里存在一个基本的内在循环反馈回路,只有当居民天然气价格上升以实现燃气企业扭亏或盈利,政府对公共企业的亏损补贴压力与燃气提价压力才会得到缓解。然而,较低的居民天然气价格以及城市供气管道改建和扩张,促使上海天然气消费总量一直在不断增长,而持续上涨的燃气资源价格则进一步提升了燃气企业的经营成本和增加了燃气企业的亏损负担。于是,政府面临两种选择,或者提高居民天然气价格,或者选择对燃气企业的相关经营成本给予特别补贴。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(1)

此外,燃气企业还负有确保燃气安全供应的责任目标。为此,这就需要燃气企业不能长期处于亏损状态,燃气企业需要具有一定的资金或资源动员能力,无论是依赖政府补贴还是企业自有资金,其都需要对燃气管道进行严格的安全检查和技术改造,包括燃气管道旧网改造和定期为居民用户用气设备开展安全检查等,提高燃气供应安全隐患整改率,以此来确保城市居民燃气供应的安全保障目标。当然,除了安全保障之外,燃气企业还可以通过取消居民用户过户费和居民燃气设施费的收取,以及推动服务窗口和优化燃气热线和在线平台服务功能等,提高对消费者或居民的服务质量水平。这里可以看出,居民燃气价格提高一方面会直接降低居民的满意度,但在另一方面,燃气企业的收入增长却可以通过加强燃气的安全供应保障水平和行业服务水平来提高对居民的服务质量从而增加居民的满意度,毫无疑问,天然气提价的这两种效应会存在一定的紧张和冲突。

(二)节能减排与环境治理目标

从图3可知,为了应对气候变化与环境恶化,节能减排与治理环境是上海政策选择的一个重要目标取向。一方面,通过天然气节能器具购置补贴以及相关节能知识的宣传,有助于减少公众的家庭天然气消费量与碳排放量;另一方面,天然气价格的提高也可以激励居民节约或降低天然气消费量,从而同样达到降低碳排放的目标。当然,居民燃气价格提价会增加燃气企业的经营利润或扭转亏损,以及企业扩大天然气旧网改造和安全供气区域范围,从而加快人工煤气的退出和天然气的替代水平,由此,提高中国能源消费结构中天然气消费的比例和优化能源消费结构,最终达到降低碳排放规模的目标。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(2)

如果考虑天然气消费量从居民层面向非居民拓展的话,则如图4所示,居民燃气价格上调最终会同样提升非居民燃气价格,从而抑制非居民天然气消费量以及降低碳排放规模。当然,也有人建议开放天然气汽车以及降低工业天然气价格等措施,以扩大中国能源消费结构中天然气的消费比例与优化能源消费结构。中国能源委首席信息官韩晓平认为,现在由于交叉补贴导致了工业天然气价格过高,抑制了工业企业对天然气的消费,从而导致了中国天然气主要以居民消费为主。韩晓平指出:“如果通过降低工业气价,一方面可以替代煤炭从而改变环境,减少空气污染,减少雾霾,另一方面也可以增加工业竞争力,生产的产品赚了更多的钱,大家才能够增加工资,这个对经济来说是一个良性的循环。中国民用气价在全世界都属于偏低的,而且偏低得不合理,我们本身就没有那么多资源,那些耗费资源多的人还要享受那么多的补贴就更不合理了,需要通过这样一个机制来解决这些不合理。”[14]

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(3)

(三)抑制跟风涨价的稳定价格目标

从长期且宽泛而言,上海居民燃气价格上调的决策会产生三类跟风涨价的潜在系统动力学效应,即从图5可以识别出三个跟风涨价性质的内在封闭循环反馈回路。一是居民天然气提价的区域跟风涨价效应循环回路。上海在举行居民天然气提价听证会之后,很快媒体报道浙江、山东和四川等地方政府也在酝酿天然气价格调整政策新方案,虽然这些不同地区政策之间未必存在直接的联动或价格传导机制,但是,上海的居民天然气价格上调幅度势必对其他地区进行天然气价格调整的决策形成无形的支持或推动力。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(4)

二是从居民天然气提价助推非居民天然气价格的跟风涨价循环回路。理论上,居民天然气价格变动和非居民天然气价格变动之间一定会存在趋同性,在一定区域内不应该存在居民天然气和非居民天然气价格的差异的过度扭曲或变动,否则势必会造成天然气资源配置的扭曲和寻租行为。2014年8月5日,上海市发改委正式宣布居民天然气价格每立方米提高0.5元,居民天然气价格从原来的每立方米2.5元提高到3元。仅仅在不到一周的时间,8月12日,中国国家发改委宣布非居民用存量天然气最高门站价格每立方米提高0.4元,调价方案9月1日起实施。可见,虽然居民天然气价格和非居民天然气价格的调整决策是各自独立的,但是,这两者之间的跟风涨价机制却是内在存在的。

三是居民天然气提价对上游燃气资源购入价格上涨的催化效应循环回路。在燃气企业与上游燃气资源生产企业之间的交易谈判机制与过程中,天然气终端市场价格的变动显然是一个十分重要的压力因素,当天然气终端价格上涨时,天然气资源生产与供应商无疑就会对其资源供应价格产生上调的压力与谈判筹码。当然,当天然气资源供应商是国外的企业,其市场价格传导压力机制会存在一定的时滞。

不过,上述三种跟风涨价循环回路机制都是政府所不期望发生的。尽管上述居民天然气提价的跟风涨价效应的形式只是潜在的,并且还存在滞后或时滞的问题,但是,政府预防和抑制这种跟风涨价效应的政策动机和意识却是值得关注的。如上海市对居民天然气价格进行提价时就规定对养老院和幼儿园等机构非居民用天然气价格仍然维持按照居民天然气价格标准处理。可是,对绝大多数居民以及工商业企业等非居民天然气用户而言,天然气价格上涨产生的生活与经营成本增加的效应已经是不可避免的。如果其他地区的天然气价格以及其他行业如自来水、电力等公共资源价格也随之出现上调,则势必会对社会整体的物价水平产生预期压力。考虑到地方政府对地区间的价格传递缺乏责任,这种预期效应的预防和协调对于中央政府而言尤为敏感和重要。

(四)发挥市场作用的完善价格联动形成机制目标

在一定意义上,发挥市场作用是强化天然气上下游资源产品价格与天然气价格之间的市场反馈作用机制。据上海市发改委公布的新一轮天然气调价听证方案,受气源结构和气价变化影响,目前上海市居民天然气综合门站价相比2006年上一轮调价时对应的门站价格涨幅已达37%。按照国家要求、结合上海市实际,适时启动已建立的居民燃气上下游价格联动机制,合理上调居民燃气价格,有利于避免上下游价格矛盾的持续积累。不过,居民天然气价格上涨会传染或刺激天然气资源生产商跟风提价的倾向。即使这种刺激存在时滞且有时并不直接,但从较长的时期来看,两者的关联性通常是十分直观的,即所谓的构建了某种对天然气企业而言的“理性预期”机制。天然气的购入价格上涨必然会推高燃气企业的经营成本,从而降低燃气企业因提价获得的短期收益或扭亏能力。于是,一旦燃气企业持续亏损或上游燃气资源价格的持续上涨超过一定的幅度之后,新一轮的居民燃气价格上调的政策窗口又会打开了(见图6)。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(5)

这次方案还降低了上海天然气价格联动机制的价格调整门槛,新门槛为“本市天然气综合门站价累计变动幅度达到或者超过4%,且距上次联动时间超过12个月”,预计居民天然气价格调整将趋于频繁和常态化。

(五)坚持公共企业性质以减轻社会公众支付负担目标

居民天然气提价会从三个方面对消费者满意度产生消极影响。首先,上海天然气价格上涨会直接增加居民家庭生活费用支出,引起消费者满意度下降;其次,天然气提价尤其会增加低收入家庭的生活支出负担,而低收入人群的态度则直接影响一个社会的国民情绪;最后,居民天然气提价还会对其他居民日用品包括公共事业收费的价格上涨产生潜在的催化刺激作用,这种价格上涨的预期会对社会公众或消费者的心理发生不利的影响。但是,当一个社会国民不满的消极情绪上升到一定水平之后会对政府的天然气价格政策决策造成政治上的压力,这有助于弱化或降低政府批准的天然气价格上调的幅度(见图7)。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(6)

四、价格听证会各参与方的意见表达

以上讨论了价格调整政策涉及复杂的多重政策目标问题,其中,不同的社会行动者或利益集团对价格政策的各个目标的偏好或支持倾向又存在明显的分歧和冲突。于是,在政策制定过程中,如何让价格调整政策的所有利益相关方都能对政策的目标与工具选择展开讨论与协商,甚至妥协,这将对政策决策的民主程度与合理性产生重要的影响。

上海市居民管道燃气价格调整听证会组织了21名听证会参加人、3名听证人及7名旁听人员,一同对燃气价格调整方案进行听证。上海市价格调整的政策方案是上调燃气价格和实行阶梯气价。第一档从每立方米2.5元调整为3.02元,调整幅度为20.8%。价格制定部门为听证会提供了两个价格方案:一个是第二、第三档价格分别上浮20%和50%;另一个是第二、第三档价格分别上浮10%和40%。如果按照方案中最高水平计算,燃气价格最高可达每立方米453元,比现行价格最多上涨8.12%。

在听证会上,大部分参会人支持第二套方案,但也建议阶梯气价的第一档分档气量应给予适当放宽,且降低居民燃气第一档价格的涨价幅度。上海市发改委价格处副处长吴新华对居民用气支出增加进行了测算:我们按照80%居民第一档用户,每月增加支出不超过十二块五毛七,(每月)290到500立方米之间,月支出(增加)不超过27块钱,如果说你超过了500立方米以上,也可以根据用气量进行具体的测算。

在上海举办的天然气价格听证会上,消费者作为特别重要的参加者,其发出的声音和意见也非常重要。消费者的意见主要体现在两个方面,一方面,建议政府在提高天然气价格时应该考虑公众的承受能力。如消费者代表马杰认为,“适当提高上海居民管道燃气价格有利于缓解燃气经营企业因为购进成本带来的成本压力。同时,也能促进天然气资源合理有效利用和节约使用,以保障燃气经营企业的正常经营和广大市民用户的用气需求。但是调价方案的制订不仅要考虑国家能源政策、价格政策以及燃气行业持续发展的要求,更要考虑上海市能源供应状况以及广大市民的承受能力”。马杰希望燃气企业降本增效,同时政府能够对燃气这一服务民生的行业给予更多扶持。另一方面,一些消费者代表机构参加人希望天然气提价的负担要从公众向非居民用户进行适当的转移。如上海市消费者权益保护委员会秘书长陶爱莲表示,“上海的居民用气量占总量的45%,而非居民用气量则占55%,由此可见非居民用户是本市燃气用气的主体”。因此,她认为此次居民燃气价格调整以及新的价格联动机制要适当地降低居民用户应该承担的比重。“燃气上游成本的上升,应该更多由非居民用户承担,而不是让普通市民买单。”

作为天然气提价的直接受益方,天然气的销售企业则表达了提高天然气价格的意愿和理由。如上海燃气市北销售有限公司董事长汪宝平认为,“天然气资源是有限的,对于不同用气量的居民实施阶梯价,是对普通居民用气权利的一种保护。燃气企业会进一步提升服务水平,提高用户服务满意度,进一步确保燃气的安全供应,进一步加强管理,降本增效”。当然,在消费者和生产者之外的价格听证参加人则似乎试图对上述两个关键利益相关者的态度或政策偏好进行调和或折中。如上海同济大学教授秦朝葵认为,政府在决定是否对公共事业资源价格上调时提供补贴应该保持审慎的态度,以避免产生不必要的负面效应。秦教授指出:“政府补贴是不可持续的。比如说北京进行的地铁补贴,最近也要调整了。而把价格转给非居民用户,若转嫁不合理,企业可能就会跑路。在国内,很多燃气公司都面临这个问题,现在的销售量比去年同期只有1/3,因为现在产业结构没有到这个程度可以支撑,燃气公司还是要从如何优化结构等方面进行考虑。”

黄浦区残联副理事长朱如安称,此次调价是市场化价格机制作用的结果。燃气作为不可再生资源,利用价格杠杆,调价也能增强全社会环保和资源节约的意识。他希望燃气企业在这次调价过程中,发挥更多的主观能动性,加强管理水平。

多数参加人支持第二套方案,并建议适当降低涨价幅度。市消费者权益保护委员会秘书长陶爱莲表示,上海的居民用气量占总量的45%,而非居民用气量则占55%,可见非居民用户是本市燃气用气的主体。此次居民燃气价格调整以及新的价格联动机制要适当降低居民用户应该承担的比重。也有参加人提出应通过优化用气结构以缓解成本压力,在市场化的改革过程中,逐步理顺工商业企业对居民用户的交叉补贴。

上海市总工会保障工作部副部长杨敏也表示,天然气的价格调整关乎居民日常生活,因此希望有关方面能够向全社会公开燃气企业的成本项目,以及此次调价后增值部分的使用情况。同时,燃气集团的下属企业,成本项目也应分别公开公示,接受社会监督。而在后续评估方面,杨敏建议在下一次价格调整时,向全社会公布此次价格调整的实施情况[15]。

五、天然气价格听证会对价格调整政策决策的影响有效性分析

天然气价格听证会为价格政策决策层提供了一个充分论辩支持和反对价格调整方案的机会平台,能够帮助价格政策决策层更加系统动态地理解和预期价格调整的潜在后果,即哪些群体在政策变动中受益,以及哪些群体会因价格调整而利益受损。不过,价格听证会本身对价格调整政策决策过程的影响却是十分有限的,这种作用的有限性一方面主要是由价格政策问题的多重目标及其平衡的复杂性所决定的,另一方面也是由价格听证过程中政策论辩所需要的信息的不对称和不完备特征所决定的(见表1)。具体而言,上海市居民天然气价格听证会的案例分析,可以揭示价格听证会对价格政策决策的含义。

多重目标下公共政策的决策逻辑:对天然气价格调整的系统动力学分析插图(7)

(1)不同性质的压力目标的相对重要性。对于政策决策者而言,其追求的任何政策目标都是来源于一定的政治压力,其政策追求的压力一般可以区分为几种不同的性质,如集中的压力与分散的压力、近期的压力与远期的压力、具体的可计算的现实压力与抽象的难以测算的潜在压力。通常,政府会对群体集中的压力、近期的压力以及具体的可计算的现实压力要远比群体分散的压力、远期的压力以及抽象的难以测算的潜在压力感受更为敏感和紧迫,或者说前者在政策目标的优先序上会比后者更为重要和优先考虑。

当然,这几种政策目标压力的性质划分之间也存在关联性或交叉性,如远期的目标压力通常也会难以测算和预测。具体的可计算的现实压力与抽象的难以测算的潜在压力,如天然气提价对外地天然气价格以及天然气资源价格的影响是难以测算与判断的。同样,天然气的价格及其消费量对碳排放与环境气候变化的影响也是难以预测和计算的,而且这类影响的效果显现时间也会比较久远,其压力的长期性质与燃气企业的扭亏减轻财政补贴的压力以及低收入家庭生活费用支出负担的近期压力相比无疑在时间的性质上缺乏足够的紧迫性。

不过,虽然都是近期的紧迫性高的目标压力类型,但燃气企业的扭亏减轻财政补贴的压力以及低收入家庭生活费用支出负担的目标压力在收益或受损的目标群体集中和分散的性质上存在明显的差异。相对而言,燃气企业扭亏减少政府财政补贴压力明显属于利益相关群体集中性质的压力,而低收入家庭生活费用支出压力负担则属于利益相关者群体分散性质的压力。可见,政府对燃气企业的扭亏目标关注度显然会高出对低收入群体的生活支付负担压力的考量。

(2)不同性质的压力目标获得政治话语支持的相对强弱。不同性质的价格决策的压力目标是否可以在政治决策层面活动话语表达机会以及话语支持的强度,显然存在明显的差异。这不仅与其不同的性质相关,而且也与压力目标是否存在相关的行动者支持直接相关。当然,对压力目标支持或反对的行动者既可以是企业、社会组织或公众等利益相关者,也可以是政府相关职能部门,甚至是政策决策层的核心组织成员。作为政策压力目标,仅仅在政策共同体中被相关行动者认识是不够的,其话语强度的提高还应依赖于行动者十分清晰有力的向政策决策层的传递和表达。在天然气价格决策的案例中,有关压力目标的话语既可能来自国家或中央层面,也可能来自基层行动者的诉说游说,如有关完善天然气价格形成机制与节能减排等目标话语会受到国家发改委的态度影响,也同时得到天然气企业的建议,包括降低亏损补贴的压力目标,可见,这一类的压力目标的话语表达在国家层面的战略背景鼓动下通常是强有力的。但相对而言,对低收入家庭的支出压力降低目标以及公共事业企业的非营利性质的目标话语则由于缺乏国家的意图与行动者的鼓动而弱了许多。

(3)调价方案所提供的成本收益信息以及不同调价政策实施后对不同利益相关者潜在影响(预期成本收益)的模拟与预测信息的高度不完善,无论是对参加价格听证会的人员判断能力,还是对参加价格政策决策层的决策能力都产生不利的影响或制约。一方面,对天然气企业的经营亏损信息以及需要提价多少才可以降低亏损以至盈利的测算或决策依据,社会公众高度地缺乏信任感,担心公共企业会利用信息不对称谋取利益或寻租,从而违背了公共企业的社会责任;另一方面,政府的政策决策者也不能轻易地判断价格听证方案中所涉及的成本检测数据的可靠性,但在有限的时间约束内基于有限的信息又必须对价格调整做出决策,这无疑对价格决策的科学性造成了潜在的不良影响。

(4)价格听证会组织者对不同行动者或参与方所表达意见倾向的汇总或上报的准确性、选择性以及公开性,对价格政策决策层是否采纳或参考听证意见以及在何种程度上如何采纳价格听证会意见具有重要的意义。在一般听证会上,组织方可能并不能准确地记录各方的政策倾向或利益诉求,而是十分随意地将各个参与方的态度在总结中蜻蜓点水般地提及一下。即只有照顾或态度上安抚一下各方的建议,没有对调价政策的几个关键政策部件做分类统计参加人员的支持率和反对率等这样更客观的有价值的民意信息。于是,在缺乏有价值的民意信息的情形下,听证会的组织者在向政策决策层做汇报时其主观随意性就特别大,这样也弱化了听证会的价值,而突出了作为组织方的政府职能部门的影响力。

(5)政策决策层的目标价值偏好以及其坚持民主决策的风格。民主决策对于价格听证制度及其相关的政策决策过程具有三个方面的含义:一是有助于甄别不同目标诉求的话语压力的正当性或重要性;二是判别成本监测相关决策信息的可靠性和真实性水平,降低信息不对称问题的误导和干扰;三是有助于考量价格政策决策层不同核心成员对压力目标相对重要性的偏好或支持倾向。当然,政策决策层成员也会有自身目标价值偏好,这种价值和一个成员的政治信仰以及个人体验等许多因素有关。个人价值偏好会对政策决策层平衡与折中不同政策压力目标产生一定的约束和影响,这也正是价值观对政策决策影响的一种内在机制。不过,由于价格政策决策的核心过程是一个黑箱,研究者并不能获得足够的证据检验价格决策共同体的价值偏好分布以及决策机制的民主状况,从而也就无法检验这种价值偏好对政策目标优先序的影响程度。

六、结论与讨论

本文通过天然气价格听证的个案研究,展现了公共事业或资源价格调整政策的决策过程中复杂的多重政策目标及其影响因素。研究运用了系统动力学模型将天然气价格调整政策的多重目标及其影响因素之间的复杂关系,以及不同政策目标在一个复杂的政策系统之中相互之间的作用关系细致地描述和展示出来。这意味着理性的政策决策者需要对不同政策目标的优先性或者相对重要性进行平衡和排序,而这一点又取决于对不同政策目标支持或反对的利益相关者或政策行动者的态度或呼声。价格听证会在本质上是试图在价格调整政策决策过程中提供一个重要的环节或机制,以允许和鼓励不同的政策行动者或利益相关者以及专家学者和人大、政协、民政等不同的政治组织和政府机构围绕价格调整政策的方案进行充分的意见或诉求表达、交流甚至辩论。可见,价格听证会客观上起到了对不同政策目标以及政策行动者对各个政策目标和利益诉求的压力信息进行汇总和向政策决策层传递信息的作用。不过,应该指出的是,价格听证作为一种正式但却不是唯一的政策决策信息和知识的搜集与传递机制,政策决策过程本身还拥有通过媒体、专家学者的研究报告以及利益集团的游说等各类渠道获得有关政策决策的目标压力以及行动者的利益诉求压力等方面的信息和知识。因此,价格听证机制本身并不能完全决定价格调整政策决策,其对政策决策过程的影响力取决于上一节讨论的各种潜在的影响因素以及政治经济环境等因素。

此外,价格听证机制对政策决策过程是否能够产生影响或者其作用机制是否有效等问题可以从本研究的讨论中直接推导出来。如果影响政策决策的各种因素包括不同参与者的组织化程度以及不同行动者的力量不对等性和价格听证会的参加者的选择机制等各类因素对价格调整政策的意图影响是一致的,且都是支持提价政策决策的,则价格听证机制汇集到的各类信息会对政策决策提供一种支持性依据或作用,其产生影响的机制会比较直观。否则,一旦价格听证汇集的各类因素或信息与价格调整政策的意图是不一致的,决策者可能面临三种情形:即直接否决价格听证意见而维持其提价决策;参考并部分吸收了价格听证意见而调低价格提升幅度;完全顺从价格听证意见而放弃提价决策。可见,在此三种情形下,后两种情形会显示出价格听证机制对政策决策过程的作用机制的有效性。

总之,通过天然气价格调整政策的案例分析,可以清楚地识别出多重目标下政策决策所包含之困境,尤其是在不同政策目标之间存在冲突与紧张的情形下,政策决策的理性主义是难以对不同政策目标冲突以及不同目标相对重要性或优先序做出判断与预测的。显然,理性主义决策需要更多的信息与知识,以确定不同目标对社会总福利最大化的含义或价值的大小,以便决策者在不同的价值或目标之间进行权衡或取舍,但遗憾的是,不同的价值或政策目标成本收益的意义常常是难以直接比较的。于是,价格听证形式的政策决策案例为研究者展现另外一种政策决策的重要解释模式,即公共选择的逻辑,这意味着不同的政策目标的相对重要性或价值的优先性是由其背后的利益相关者的话语权以及作用力量,甚至决策者的偏好或决策风格等诸多因素交互作用所决定的,这无疑也是一种非正式的政策决策的政治机制。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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