国家治理的制度逻辑:一个概念性框架

治理已经成为国内外社会科学研究的重要概念,特别是在公共管理领域,国家治理相关问题已经成为最前沿、最重要的研究方向。近30年来,有关国家治理的文献发展迅速,可谓汗牛充栋。但是,对于国…

治理已经成为国内外社会科学研究的重要概念,特别是在公共管理领域,国家治理相关问题已经成为最前沿、最重要的研究方向。近30年来,有关国家治理的文献发展迅速,可谓汗牛充栋。但是,对于国家治理的理解仍然众说纷纭,各执一端。欧美主流文献往往把治理界定为体现特定民主价值、强调多元共治的一种模式,并往往隐含了意识形态方面的假设,如果用这个思路来观察发展中国家和其他社会主义国家,有可能雾里看花,误差很大;如果用这个思路来指导发展中国家和社会主义国家,有可能南辕北辙,步入歧途。发达国家有其国家治理的历史与经验,发展中国家也有自己的国家治理历史与经验,国家治理理论需要综合考虑不同类型国家的经验,在特殊性的基础上发现普遍性。迄今为止,这还是社会科学工作者一个尚未完成的任务。

国家治理的制度逻辑:一个概念性框架插图

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议,于2019年10月28日至31日在北京举行。中央政治局主持会议。(图 新华社)

党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为中国全面深化改革的总目标,并开始在国家治理转型上做了大量工作。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),试图全面回答在国家制度和国家治理体系上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”,这为推动各方面制度更加成熟、更加定型明确了思路。实际上,《决定》不只是一个简单的政策文本,也是一个理论文本,它的重要性也体现在它采用的理论视角、理论逻辑和思维方法上。本文试图勾画一个理解国家治理的制度框架的粗略轮廓,并结合《决定》加以叙述,借以引发更多讨论。

一、国家治理的制度视角

国家治理可以有不同的视角。Sage出版社的《治理手册》包括了11种理论观点,比如政策网络、理性选择、组织理论、系统理论、政策工具理论等[1],制度理论只是其中之一。Edward Elgar出版社的《治理理论手册》包括了21种理论分析模型[2],制度理论也只是其中一种。毫无疑问,研究国家治理需要不同的理论视角,需要百花齐放,这是国家治理实践的丰富性的客观要求。不同理论视角之间是一个互相补充的关系。不过,从中国的实践来看,制度视角具有特别意义,有助于我们解决有关治理研究的一些争议问题。

国家治理体系可以看作是界定各类治理主体之间责权利关系的一套制度安排,而国家治理活动就是在这套制度之下各主体进行的活动。从这个意义上看,现代国家治理的首要任务就是要建立一套行之有效的制度体系,不是制定某一项具体的政策,也不是培育某一治理主体的治理能力。现代国家治理要求法治,要求基于各治理主体承认的制度安排,而不是基于人治,不是基于皇权、神权,或者全能的领导者。现代社会的复杂性和不确定性、不同群体之间利益和价值的多元性和冲突性、决策者理性的有限性,都决定了一个事实,即稳定有效的国家治理要依靠制度而不是个人英雄。无论是经济学中的新制度主义[3],还是政治学中的新制度主义[4],都把制度放在突出位置、优先位置。

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度建设在中国共产党领导革命、建设和改革的各个历史阶段始终占据着重要地位。从建党、抗日战争、新中国成立、一直到改革开放,党和国家领导人都高度重视制度建设。党的历史就是以制度建设推动自身建设,进而推动中国发展的历史。1980年8月18日,邓小平同志在中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话,强调“我们党过去之所以发生各种错误,除了某些领导人的思想作风这个因素之外,更重要的还是制度方面的问题”。他把组织制度、工作制度放在异常重要的位置,明确指出:“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[5]长远来看,不同国家之间的竞争,不是领导者个人水平的竞争,而是国家治理体系和国家制度的竞争。

党的十八大以来,特别是党的十九大以来,中国把制度建设摆到更加突出的位置,提出了更高要求。习近平总书记在2013年“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”的讲话中提出,“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[6]90-99。从这个论述看,制度体系与国家治理之间一体两翼,相互协调、相互支撑、相互促进。党的十九届四中全会清晰描绘了中国特色社会主义的制度图谱,即到中国共产党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

制度视角对于中国在现阶段进行国家治理转型尤为重要。我们仍处于社会主义初级阶段,发展仍然不平衡、不充分,同时面临着复杂多变的国际竞争环境,而我们在技术上、人力资源水平上总体落后于西方发达国家,只有靠制度优势才能获得后发优势。同时,治理转型要求我们采用新理念,打破旧格局,对各级政府工作人员提出了很高要求,是一个刀刃向内的改革过程,因此不能单纯依靠公共管理者的个体自觉性,更要发挥制度的杠杆作用和约束作用。我国反腐败工作几十年的经验说明,制度反腐是最重要的。习近平总书记在党的十九大报告中提出:“要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。”[7]更多用制度治党、管权、治吏,更多靠制度推进改革,这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

制度视角强调制度比人更重要,并不是预设一种特定的制度——无论是哪种制度。如果把制度视角当成一个科学研究的路径,就要有一个科学的态度,即我们需要在实践中寻求社会问题的制度答案,一切基于事实、基于证据说话。同时,制度视角也不是与人的视角、领导力视角毫无关联、截然分开的。制度视角也承认领导和行动者的重要性,不过在国家治理中更强调使领导者涌现、使行动者有为的制度,也就是人才培养的制度、选人用人的制度、在工作中培养锻炼的制度、能上能下的制度。在很多时候,我们需要建立让“一般人”发挥不一般战斗力的制度,让一群不是天使的人能够积极向善的制度。当然,行动者的能力也不是脱离制度的能力,关键是设计制度、影响制度、执行制度、完善制度的能力。

从制度的视角来看,我们首先需要了解制度的总体定位与目标,即总体逻辑;然后需要分析现有的制度是怎么来的,是如何历史形成的(发展逻辑),它应该包含哪些层次、哪些内容,层次和内容之间是什么关系(构成逻辑)、制度设计与发展的标准是什么(评价逻辑);当我们进一步观察制度与行动者的关系时,我们需要分析,在国家治理的层面,制度建设的工作是怎么组织起来的,如何处理不同主体之间的关系(组织逻辑),制度是怎么运行的,在制度执行的过程中,制度与主体是如何互动的(运行逻辑),嵌入在制度之中的主体行为是怎样的,制度如何保障主体行为有利于国家治理的总体目标(行为逻辑);最后,还需要分析从现有的制度如何迈向未来的制度(改革逻辑)。这样看来,在制度主义视角下理解国家治理,至少可以从八个逻辑来观察(见图1)。

国家治理的制度逻辑:一个概念性框架插图(1)

显然,这只是一个框架的雏形,需要进一步充实。它涉及制度设计、制度变迁、制度创新、制度能力、制度评价等相关制度文献,也需要综合制度主义理论的不同流派,在一篇文章里不可能把这些都说清楚,本文的后半部分只是针对这八个逻辑做一个简单的讨论。需要在此指出的是,这八个逻辑也可以看作是国家治理制度的八个方面,每一种也可能体现为具体的制度安排。同时,这八个方面只是相对独立,并非截然分开、互不相干。比如,在运行逻辑中,我们需要的是因地制宜的执行(enacted implementation),它已经埋下了制度创新与改革的种子。又比如,制度发展的逻辑与制度评价的逻辑高度相关,不符合制度发展内在逻辑的评价标准一定是不科学的。

二、国家治理的总体制度逻辑

在制度学相关文献中,制度逻辑是一个专有名词,是指在特定历史条件下社会建构出来的一套自洽的规则、假设、价值和信念,通过它们,个体得以组织时间和空间,理解社会现实的意义,实现和再造自己的存在[8-10]。从某种意义上来说,它是一个制度的“硬核”,是最核心、最本质的线索,是区分此制度与彼制度的决定性特征。一个制度强不强、制度要素之间是否适配、行动者是否感觉到制度的凝聚力,关键要看这个硬核是否突显。以中国为例,与其他国家相比,中国国家制度的“硬核”就是中国特色社会主义制度,因此中国国家建设和深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,这是中国进行制度建设的总体坚守,是一个定位的逻辑、方向的逻辑。

制度逻辑要在制度多样性的背景下去理解。这有两方面的含义,第一个含义是比较不同国家的制度逻辑。从这个角度看,中国治理的制度逻辑与其他国家治理的制度逻辑必然不同,这体现了制度建设和国家治理的多样性。一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,不同资本主义国家之间的治理逻辑也不同,存在资本主义的多样性。多样性的根源在于制度建设的民族性和文化性。中国特色社会主义制度是一个严密完整的制度体系。《决定》总结了中国国家制度和国家治理体系的13个显著优势,这是坚定制度自信的基本依据。在中国特色社会主义制度中,具有统领地位的是党的领导制度:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。”[11]一段时间以来,有些人对于党在国家治理中的全面领导地位认识不足。忽视这个基本特征,就不能准确理解我国国家治理和制度建设的总体逻辑。实际上,政治与行政的关系是国家治理的一个基本制度维度,只是在中国体现为不同的逻辑。

制度建设的总体逻辑是理解国家治理现代化的钥匙,它决定国家治理的总任务。以中国为例,这意味着实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,分两步走,在21世纪中叶建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。这个总体逻辑是建立在对社会主要矛盾的准确判断上,即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。它也说明社会主义并不是虚幻的、教条的制度安排,而是要坚持以人民为中心的发展思想,建立促进人的全面发展、实现全体人民共同富裕的制度。邓小平同志说:“社会主义与资本主义不同的特点就是共同富裕”,又说“社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西”[12]364。从这个逻辑的价值内涵来说,社会主义国家治理的首要价值是公正与公平。当然,公正和公平是世界上绝大多数国家公共管理或者国家治理都遵循的价值,但是在具体的制度安排上有差异。

坚持和完善中国特色社会主义制度这个总体逻辑,意味着我们既要清楚坚持和巩固什么,又要清楚发展和完善什么,做到持续与变革的辩证统一[13]。持续与变革的矛盾是制度建设的一个基本矛盾。一方面,制度的特点和优势在于其提供的稳定性和持续性,但是另一方面,制度要保持生命力就必须与时俱进、不断变革。行动者面临的挑战是,当我们回过头去看历史的时候,什么要变、什么不要变可以看得很清楚,但是在当下面向不确定的未来,什么要变、什么不要变可能不是那么清楚。《决定》提出的13个坚持给了我们答案,我们要坚持国家治理的根本制度、基本制度、重要制度,但是要不断完善其实现形式和机制措施。

制度逻辑的制度多样性假设还有另外一层含义,即国家治理的总体逻辑要处理好国家治理领域内各种具体制度逻辑的关系。制度逻辑要求处理好不同制度逻辑之间的关系,比如市场、社会共同体、家庭作为不同的制度,具有不同的制度逻辑。Thornton等总结了七种制度逻辑在九个维度上的差别,九个维度包括基本隐喻、合法性的来源、权威的来源、身份的来源、规范的基础、注意力的基础、战略的基础、非正式控制机制、经济系统[9]。在国家治理场域内,市场有市场的逻辑,政府有政府的逻辑,社会有社会的逻辑,它们都对治理主体有影响,怎样才能让这些不同的逻辑相互协调、相互促进?我们说让市场在资源配置中发挥决定性作用,更好地发挥政府作用,这就是在资源配置方面为处理市场逻辑和政府逻辑的关系提供了一个原则,这个原则需要在“坚持和完善中国特色社会主义制度”这个总体逻辑下去理解。这样的例子还有很多,比如建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,是试图在“坚持和完善中国特色社会主义制度”这个总体逻辑下,综合应用政府的、社区的、家庭的、市场的逻辑。

三、制度建设的发展逻辑

对于制度产生和发展的逻辑,社会科学家们有不同的看法。有些人倾向于认为制度有自己独立的规律,是逐渐形成和自我演进的,不以人的意志为转移;有些人倾向于认为制度是行动者设计的,具有高度的可塑性;还有些人的观点则处于二者之间[4,14]。这其实反映的是制度与行动者之间的关系,或者说结构与行动者之间的关系。马克思主义告诉我们,制度与行动者之间是矛盾的辩证统一关系,制度影响主体的行为选择,而主体行为反过来又影响制度。延伸来看,制度既有相对独立性和演进性,又受到行动者主观设计的影响。反映在《决定》中,就是历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的高度统一。为什么要坚持中国特色社会主义?为什么它的13个特征是我们的显著优势?这是因为它们是历史选择的产物,符合马克思主义科学原理,是党和人民群众在实践中探索的结果。

制度建设首先要符合历史逻辑。制度具有路径依赖性,一旦制度进入某一路径,就受到报酬递增和自我强化的正反馈影响[15-16]。一方面,中国特色社会主义制度是历史选择的产物,是中国社会长期历史演进和深层结构变革的结果。它根植于中国大地,符合中国深厚的传统文化。它也根植于中国共产党90多年长期奋斗的历史经验,特别是改革开放以来40多年的经验。习近平总书记在2014年省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[6]69。另一方面,历史选择的结果是未来发展的起点,也深刻影响未来发展的方向和路径。不知道我们从哪里来,就不能正确地理解我们应该往何处去。

制度建设仅仅依靠历史逻辑是不够的。制度主义研究告诉我们,历史选择不一定是最有效率的[4,13],存在的不一定是最理想的,因为历史的选择受到权力、资源、认知、偶然因素等的影响。路径依赖可能带来稳定性,但是也可能带来“锁定”和僵化[3]。因此,制度建设还要讲科学,还要注重理论逻辑,也就是要运用马克思主义国家学说及其相关的理论和方法。中国特色社会主义制度之所以具有显著优势,是中国共产党在历史探索中坚持马克思主义中国化的结果,把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合,把开拓正确道路、发展科学理论、建设有效制度相结合,用发展着的马克思主义指导国家制度建设,不断深化对党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,使我国国家制度既体现了民族特色和时代特色,又体现了科学社会主义的基本原则。

演进逻辑和设计逻辑的结合,或者说历史逻辑和理论逻辑的结合,体现为实践逻辑。理论逻辑是“发展着”的马克思主义,不是教条的马克思主义,是在实践中不断丰富的结果。实践是检验真理的唯一标准。中国特色社会主义制度是党领导人民进行社会主义建设实践的伟大成就,它一方面是在马克思主义基本原理的指导下,另一方面也是历经千辛万苦和种种探索,经受了实践检验,彰显了实践伟力,是在实践中不断发展完善的。实践是在理论指导下进行的,并反过来检验、丰富和发展理论。

制度发展的实践逻辑也可以理解为人民逻辑。实践是广大人民群众的实践,人民群众是历史的创造者。党的历史和马克思主义基本原理,都要求制度建设要始终代表最广大人民的根本利益,保证人民当家作主,体现人民共同意志,维护人民合法权益。人民性也是我国国家制度的本质属性。我国国家制度建设要以人民为中心,始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,着力保障和改善民生,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民,避免出现利益集团偏私和政治“精英”操弄等现象。

四、制度建设的组织逻辑

制度建设由谁来组织?如何组织?这是制度逻辑的重要组成部分。治理涉及各种主体,国家或者政府在其中起什么样的作用?政党又起什么样的作用?虽然在治理理论中有“无中心”“多中心”“无国家”的观点,但是在现实中,国家和政府还是发挥着最重要的作用。如果把治理当成一种公共物品,那么政府确实应当发挥中心作用。在这样一个理解的基础上,具体以什么样的组织形式(结构)和决策方式把不同主体组织起来呢?这需要根据不同的情境来判断,不同国家有不同的背景和选择。

中国国家治理建设的组织逻辑是党的领导与民主集中制。制度建设是党和人民群众进行社会主义实践的结果,那么社会主义实践应当如何组织呢?《决定》再次强调,中国特色社会主义制度建设最核心的组织逻辑就是党的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,要健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。《决定》指出,要“健全党中央对重大工作的领导体制,强化党中央决策议事协调机构职能作用,完善推动党中央重大决策落实机制,严格执行向党中央请示报告制度,确保令行禁止”[11]。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》把完善坚持党的全面领导的制度作为深化党和国家机构改革的首要制度安排,通过强化党组织在同级组织中的领导地位、更好发挥党的职能部门作用、统筹设置党政机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革等,从而为更有效地进行国家治理提供坚实的组织基础和有效的工作体系。

制度建设的主体不仅仅是党,还有其他很多主体,要在党的领导下把所有的主体有效组织起来,就必须要有配套的组织原则和组织体系。《决定》提出要“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”,要“坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”[11],包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等。通过这些制度,中国共产党把各方治理主体有效组织起来,确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。

把不同主体组织起来还涉及其他很多具体的形式。在社会治理领域的共同体建设,也体现的是一种组织的逻辑,是在社会治理领域中多元共治的组织逻辑。在政府治理体系建设中,涉及流程的组织,“最多跑一次”改革、行政审批局改革,都体现了以人民为中心的组织重构,实现无缝隙政府,都是组织逻辑的体现。从总体上看,组织逻辑要求我们根据国家治理的总体逻辑和战略来决定合适的国家治理结构,这体现了结构追随战略,战略决定结构的原则。

同时,党在组织国家制度建设的过程中要坚持民主集中制。民主集中制是中国共产党最大的制度优势,是党的根本组织制度和领导制度,是党内各种制度中最根本的、带有贯穿性和纲领性的制度。邓小平同志始终把健全民主集中制作为党的制度建设的重要任务,他指出:“民主集中制执行得不好,党是可以变质的,国家也是可以变质的,社会主义也是可以变质的。”[17]党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,强调“坚持集体领导制度,实行集体领导和个人分工负责相结合,是民主集中制的重要组成部分,必须始终坚持,任何组织和个人在任何情况下都不允许以任何理由违反这项制度”[18]。《决定》强调,“坚持民主集中制,完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力”[11]。

五、制度建设的评价逻辑

发展和完善制度的过程中,怎么判断我们进行的尝试是“创新”而不是“乱来”?对于我们新推出的体制机制,该怎样去评价?这是制度建设的重要内容,我们不仅要知道我们往哪儿去,还要知道如何评价我们的进展。对制度和治理进行评价是一个极具争议性的话题。有些学者认为,制度评价的标准是看其最终结果[19],比如经济发展水平。但是,有些国家或地区,经济发展水平高的原因可能不在于制度,而在于资源禀赋或者技术优势。因此,有些学者认为,制度评价不能看结果,而是要看制度本身的属性,比如是否体现了现代治理的价值,包括民主、开放、公正、责任、有限、廉洁、有效,等等[20-21]。不过,用制度属性来评价也有难题,因为对于诸如民主和公正的判断是具有政治性和文化性的,不同国家有不同的理解。目前,国际上有不少关于国家治理的指标体系和排名,比如世界银行的国家治理指数,但是这些指标体系往往没有足够的理论支持,受到西方资本主义国家意识形态的影响,大多混合了各种投入、产出、结果和制度属性的指标,并通常采用让人诟病的数据来源[22-23],对我国进行制度建设的指导意义有限。从全球范围来看,无论是对国际组织,还是学术界,治理评价仍然是一个棘手的问题。

《决定》给出了自己的标准。当然,如前所述,制度建设最根本的标准,是历史标准、理论标准、实践标准、人民标准。从宏观上看,中国一贯强调要在“结果”标准和“属性”标准之间寻求平衡。一方面,制度评价要看结果,要看人民满意不满意,是否能满足人民日益增长的美好生活需要,是否能增进人民福祉、促进人的全面发展。邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》中说过,“我们进行社会主义现代化建设,是要在经济上赶上发达的资本主义国家,在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主,并且造就比这些国家更多更优秀的人才”,“党和国家的各种制度究竟好不好,完善不完善,必须用是否有利于实现这三条来检验”[5]。这三条标准属于结果标准。另一方面,制度建设也要看制度属性,要看制度是否满足一定的条件,制度属性是结果标准在过程上的保障和要求。从某种意义上说,“三个代表”就是这样一种要求,即制度建设要代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益。什么是现代化的治理?就是在技术上体现最新的水平、在理念上体现最新的文化成果与追求、在效果上体现人民满意。

更具体地看,《决定》对中国国家制度建设的目标和标准做出了回答。《决定》指出,中国国家制度体系的总体标准是“系统完备、科学规范、运行有效”,要求“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。同时,《决定》提出了在一些具体领域进行制度建设的标准。比如,社会主义法治体系包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。行政体制建设的标准是“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”,“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点”。预算制度的标准是“标准科学、规范透明、约束有力”。央地关系的标准是“权责清晰、运行顺畅、充满活力”。社会治理的标准是“共建共治共享”,“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。当然,在某些领域,制度建设的标准还需要在实践中进一步探索。

官僚制的一个倾向是,当一个旧的制度出了问题,就再制定一个新的制度来进行应对,导致制度越来越多,形成繁文缛节[24]。因此,制度建设还要讲究简单实用,也就是言简意赅、易知易行。习近平总书记指出:“制度不在多,而在于精,在于务实管用。”他强调:“不管建立和完善什么制度,都要本着于法周延、于事简便的原则,注重实体性规范和保障性规范的结合和配套,确保针对性、操作性、指导性强。”[6]230于法周延,就是要减少制度漏洞,力求做到周到、周密、周全。于事简便,就是要易用、好用,不烦琐、不深奥,简便易行。当然,如何让制度做到简便有效,在国际公共管理学界也还是一个没有研究清楚的问题。比如有学者提出与繁文缛节相对应的概念“Green Tape”[25],但是她提出的五个标准并不能有效地与繁文缛节区分开来,也并不能被当作可操作的制度设计原则。

六、制度建设的构成逻辑

从国家治理的层面看,我们关注的不是一个具体领域或者处理一个具体问题的制度,而是一个系统化的制度体系,这样一个体系也必然要求全面发展、层次丰富、上下协调。我们也许可以从社会系统理论(例如帕森斯)和政治系统理论(例如伊斯顿和阿尔蒙德)得到一些灵感,但是从国家治理的系统来看,专门的文献似乎还有待发展。

中国特色社会主义是一个制度体系,可以从系统论的角度来理解它。这个制度体系明确了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,包括在政治、经济、社会、文化、生态等各个领域的制度建设,包括全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的相关制度。习近平总书记在2013年党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话,强调“不是推进一个领域改革,也不是推进几个领域改革,而是推进所有领域改革,就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”[6]61。他在2014年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上指出,“这项工程极为宏大,必须是全面的系统的改革和改进,是各领域改革和改进的联动和集成,在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”[6]68。坚持和完善中国特色社会主义制度是一项复杂的系统工程,零敲碎打调整不行,碎片化修补也不行,必须进行全面系统的改革和改进。

同时,中国特色社会主义制度体系具有丰富的层次性,要求我们做好分层对接,通过根本制度、基本制度、重要制度的衔接和各领域具体制度的配套,使顶层设计精准落地,使制度效能充分发挥。制度的层次性的第二个含义就是制度具有嵌入性,低一层的制度嵌入在高一层的制度中,国家治理制度嵌入在更广泛的作为制度的文化传统与社会结构中,地方层面的制度嵌入在国家层面的制度中,等等,这都要求不同层次制度之间具有适配性。制度层次性的第三个含义是指制度的正式性与强制性程度不同,国家法律、政府规章、管理程序、非正式安排等,各有特点,各有其用,需要统筹考虑。制度层次性的第四个含义是指制度涉及国家治理的目标、价值、结构、过程、工具、技术,等等,包含各种要素。习近平总书记指出,“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系,既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部”[6]69。

制度有不同类型,其中一种是用以处理不同制度或者制度要素之间冲突的元规则。虽然我们说要做好分层对接,但是制度与环境之间的冲突、制度与制度之间的冲突、制度要素之间的冲突,都是必然存在的,需要有规则来进行应对。比如在上下制度之间,在央地职责同构的大制度背景下,如何进行地方创新,探索综合行政执法和行政审批的新模式?当国家法律在某些领域的更新滞后于实践发展需要的时候,地方如何在坚持法治原则的前提下进行创新?在新旧制度交替的过程中,如何处理复杂的职责要求和责任关系?如何处理不同地方制度创新的多样性与中央统一要求之间的关系?等等。这些问题,最终还是要在制度的轨道上用制度的方法来解决。制度的这些层次和类型,可以进一步同奥斯特罗姆的制度多样性文献结合起来理解。奥斯特罗姆把制度分为四个层次:操作层次、集体选择层次、宪政选择层次、元宪政层次,低层的制度嵌入在高层的制度之中[26]。在制度经济学文献中,Williamson提出制度的四个层次:非正规制度、一级制度(基本的制度环境)、二级制度(治理机制)、三级制度(资源配置和雇佣制度)[27]。目前我们对于不同国家治理制度之间的关系还需要进一步研究。

七、制度建设的运行逻辑

制度的生命力在于执行。制度怎样才能有效运转?怎样才能实现治理效能?这取决于两方面的因素:一是制度的质量;二是制度的执行力,也就是说制度的运行逻辑是制度制定与制度执行并重。其中,制度质量的一个重要标准就是简便易行,也就是可执行度高。有些制度是象征性的,只是对一些治理问题的象征性反应,并没有考虑实际执行[13]。有些制度不是象征性的,但是对实际问题把握不准,对制度对象的博弈预见不足,对制度的连锁反应判断不够,其运行也会不畅。同时,制度不可能预见所有的情况,这就要求我们在制度运行的过程中不断进行调试和完善,这也说明制度制定和制度执行不是绝对的阶段性的过程,而是需要同步考虑。

《决定》特别强调了制度执行能力。制度执行能力的强弱决定制度效果的高低,直接影响制度优势能否转化为治理效能。提升制度执行能力,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。制度执行力要求制度执行的主体要有制度意识和执行能力。在制度意识方面,《决定》提出:“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”[11]制度意识的重要方面是制度面前人人平等,这是制度有效执行的内在要求。习近平总书记强调:“制度一经形成,就要严格遵守,坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外,坚决维护制度的严肃性和权威性。”[6]230

在制度执行能力方面,《决定》也提出了具体要求。一是把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务,把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。二是要抓住领导干部这个关键少数。习近平总书记要求,越是领导干部,越是主要领导干部,越要自觉维护法规制度的严肃性和权威性。领导干部要以身作则、以上率下,带头遵守制度,严格执行制度。三是促进各级领导干部增强九个本领:学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领、斗争本领。提高这些本领的路径包括加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼和专业训练。

同时,要用制度来保障制度执行力。制度执行力不仅仅是执行主体个人的意识和能力问题;国家治理的制度逻辑意味着要靠制度来保障制度的执行。一是要靠制度来为制度执行提供必要的资源,包括预算、编制、信息、权威,等等。二是要靠制定更具体的规则规范来保障宏观制度的细化落实,提高其可执行性。三是要靠监督机制来保障执行水平。《决定》提出:“健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”[11]同时,《决定》对加强各项制度的执行提出了具体要求,如“严格执行向党中央请示报告制度”“强化决策执行、评估、监督”“健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力”等[11]。四是要靠运行制约机制来保障制度执行的规范性。比如在权力公开的制度方面,《决定》强调“坚持权责透明,推动用权公开,完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度,建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制”。在问责制度方面,《决定》强调“坚持权责统一,盯紧权力运行各个环节,完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制”[11]。

八、制度建设的行为逻辑

制度优势转化为治理效能的前提是制度能够影响治理主体的行为。制度的行为逻辑大体上分为两种,一种是“后果”的逻辑,行动者遵守制度是基于资源配置、法律法规等方面的考虑,希望能够避责或者获利,在很多时候,后果逻辑具有一定的强制性;另一种逻辑是“身份”或者“正当性”逻辑,即行动者遵守制度是因为那么做是“对”的,是符合行动者身份或者信仰的[28]。以反腐败制度为例,“后果”逻辑体现为推进不敢腐与不能腐的体制机制,而“正当性”逻辑则体现为推进不想腐的体制机制。《决定》在各个方面都体现了这两种逻辑的统一,并要从强制、规范、文化三方面来塑造治理主体的行为。

在后果逻辑方面,主要是强化考核与督查制度。比如《决定》第十四部分“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”,提出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。同时,“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接,健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度,发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调”[11]。强化考核与督察也体现在具体的政策领域。比如在生态领域,《决定》强调要落实中央生态环境保护督察制度,完善生态环境公益诉讼制度,实行生态环境损害责任终身追究制,等等。同样,在美国政府治理体系中,独立的检察官制度(Inspector General)、审计制度、绩效考核制度等,都属于后果逻辑方面的内容。在州政府层面,一些州开始打破原有的公务员制度,给管理人员解聘公务员提供更多权力和便利,这虽然是一个颇有争议的做法,但是体现的也是后果逻辑。

在身份逻辑上,主要是强化公共管理者特殊的角色意识。无论中外,一般都会强调政府官员应该是为了实现公共利益而努力的“公仆”。虽然各国在公仆的具体要求上有所差别,但都会通过不同的“社会化”手段来强化公共管理者的身份意识。《决定》特别强调要强化领导干部的党员意识。通过建立不忘初心、牢记使命的制度,“确保全党遵守党章,恪守党的性质和宗旨,坚持用共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想凝聚全党”,“用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党”。同时,推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,强调党员要“始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众,深入群众、深入基层”[11]。这些都是要强化党员干部的身份逻辑,它有利于在各方面攻坚克难的工作中实现党建引领。只要党员干部都有全心全意为人民服务的身份意识,那么不管具体的政策条文是否清晰,他们就会在行为上负责任,摒弃官僚主义、形式主义、本本主义。

正当性逻辑还体现为一个国家在核心价值观和道德规范上的建设。比如《决定》第七部分,强调要“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”,指出“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量,是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑”,要求“坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度”[11]。党的十九大报告也提出要“牢固树立共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想,培育和践行社会主义核心价值观,不断增强意识形态领域主导权和话语权,推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展,继承革命文化,发展社会主义先进文化,不忘本来、吸收外来、面向未来,更好构筑中国精神、中国价值、中国力量,为人民提供精神指引”[7]。

正当性逻辑也体现在坚持马克思主义在意识形态领域中的指导地位,坚持正确导向的舆论引导工作机制。《决定》提出,要“全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,健全用党的创新理论武装全党、教育人民工作体系”[11]。《决定》第十五部分强调“加强制度理论研究和宣传教育,引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性,坚定制度自信”[11]。建设核心价值观和坚持马克思主义指导地位是非常有中国特色的制度安排。西方国家一般没有强调某一种思想理论体系在意识形态中的指导地位;虽然也会有诸如美国的伦理办公室那样的机构,也可能制定道德规范,但是总体上还是以制度监控为主,道德规范发挥的作用较小。在德治与法治统一的方面,中国具有丰富的经验。

正当性逻辑也包括更具体的一些规范。比如在依法治国上,《决定》强调“加大全民普法工作力度,增强全民法治观念”,要求“领导干部要带头尊法学法守法用法”。在经济和社会发展上,强调全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。实际上,对于《决定》的全面宣传与学习,也是在全党和人民群众中树立以中国特色社会主义为核心的正当性逻辑,树立党对一切工作的领导、坚持以人民为中心、坚持全面深化改革、坚持全面依法治国的行为逻辑。

九、制度建设的改革逻辑

改革有很多种,从改革对象来说,可能是技术、服务项目、管理流程、体制机制等,不同对象的改革,性质有差别。涉及制度的改革,往往是深刻的、影响广泛的。在这个意义上,邓小平同志说“我们把改革当作一种革命”[12]81。革命是需要勇气的。改革者面临的一个基本问题是:面向不确定性很高的未来,怎么知道什么时候改?改的方向对不对?

国家治理的改革逻辑首先意味着,改革永远在路上,国家治理的制度设计不可能一劳永逸。再好的制度,也不是死的文本,而是鲜活的实践,是制度化的过程,其生命力在于不断发展与完善,从而适应新的环境,解决新的问题,处理新的矛盾。制度更加成熟更加定型是一个动态过程,既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。世易时移,变法宜矣,必须时时刻刻保持警醒的态度。《决定》指出,“既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性,又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度,推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力”[11]。

国家治理的改革逻辑要坚持问题导向。改革开放的成功实践,是一个摸着石头过河的过程,是一个问题倒逼的过程。党的十九届四中全会提出的目标和任务,很多都是我国国家制度建设中的空白点和薄弱点,具有鲜明的问题导向。问题是时代的声音,是发展的必然。有些问题是制度不适应环境变化而导致的,新时代既带来了新机遇、新动力、新变化,也带来了新情况、新问题、新矛盾。对于百姓生活中的痛点难点、政府工作的水平不足、国家发展的障碍症结,都要坚持具体问题具体分析,主动回应,靶向治疗,持续发力。还有些问题是不同制度或制度要素之间不匹配不协调而导致的,这要求我们强弱项,补短板,做好各项改革的协同配合。习近平总书记2012年在主持十八届中央政治局第二次集体学习时的讲话指出,“改革开放是一场深刻而全面的社会变革,每一项改革都会对其他改革产生重要影响,每一项改革又都需要其他改革协同配合。要更加注重各项改革的相互促进、良性互动,整体推进,重点突破,形成推进改革开放的强大合力”[6]48。

国家治理的改革逻辑要求上下结合,既要做好顶层设计,又要鼓励基层创新。一方面,改革要加强整体谋划,加强各项改革的关联性、系统性、整体性、协同性、可行性研究,统筹考虑、全面论证、科学决策。习近平同志指出:“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点,其中很重要的一点就是制度建设分量更重,改革更多面对的是深层次体制机制问题,对改革顶层设计的要求更高。”[29]顶层设计要特别注意协同性,习近平总书记2017年在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上指出,“改革越深入,越要注意协同,既抓改革方案协同,也抓改革落实协同,更抓改革效果协同,促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰”。[30]另一方面,要鼓励基层大胆探索,及时对基层行之有效的制度创新进行总结和提炼,推动各方面制度完善和发展。习近平总书记2012年在主持十八届中央政治局第二次集体学习时的讲话指出,“摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律,从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划”[6]48。

国家治理的改革逻辑还要求实事求是。实践既是检验真理的唯一标准,也是检验改革方向和成败的标准。习近平总书记指出:“实事求是,是马克思主义的根本观点,是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求,是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”坚持实事求是,“就要深入实际了解事物的本来面貌”,“就要清醒认识和正确把握我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这个基本国情”,“就要坚持为了人民利益坚持真理、修正错误”,“就要不断推进实践基础上的理论创新”[6]23-24。《决定》第十五部分指出,“必须坚持从国情出发、从实际出发,既把握长期形成的历史传承,又把握党和人民在我国国家制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则”[11]。实事求是要求我们把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,努力形成系统完备的制度体系。

十、总结

本文结合中国的国家治理政策与实践,讨论了国家治理八个方面的特点。用这八个方面来观察《决定》的文本,可以看出中国国家治理的八个逻辑(见图2)。

国家治理的制度逻辑:一个概念性框架插图(2)

很显然,本文提出的概念性框架(见图1)还很粗浅,可能还远远算不上一个框架,只是一个初步思考的总结。图2对《决定》的理解也还只是初步学习的结果,可能还没有到位。但是,笔者希望本文能够对从制度主义视角思考国家治理转型有所启发。国家治理的制度框架还有更多问题有待我们进一步探讨。从总体上看,至少有三个问题。第一,在理论上,这八个逻辑在普遍性意义上怎么更好地从制度主义理论的视角进行分析,它们之间的关系是什么样的?这八个逻辑是否能囊括制度主义国家治理分析的主要方面?它们之间是否以总体逻辑为核心构成一个相互适配的体系[31-32]?第二,在实践上,这八个逻辑对于中国之外的国家是否具有一定的适用性?从比较公共管理或者比较政治学的角度看,这八个逻辑分别意味着什么?它们是否有助于我们开展比较国家治理的研究?是否需要进一步地完善或修正?它们和资本主义多样性文献能否发生联系[33]?第三,制度主义的视角非常重要,但是它和其他理论视角是什么关系?不同的理论视角有没有可能融合?

从各个逻辑来看,需要进一步分析的问题也很多。比如,其他国家也存在一个总体性逻辑吗?如果有,它们怎样决定着国家治理的战略和各个方面?在这样一个逻辑之中,政治与行政的关系是一个重要的议题,特别是政党与行政的关系,对于它的不同理解,影响我们对国家治理的理解。第二,正义、公正、公平是国家治理制度应该体现的重要价值,但是具体到不同的治理领域,我们如何构建具有操作性的制度规则?这仍然是一个困难的话题,因为我们并不完全清楚什么时候应该“对不同的人一视同仁”,什么时候应该“对不同的人区别对待”[34]。随着新时代中国社会基本矛盾的变化,这个问题将越来越重要,从制度上保障正义、公正、公平是一个巨大挑战。第三,当前,国家治理越来越走向混合的形态,即将不同场域或者制度的逻辑结合起来,无论是社会企业、政府和社会资本合作,还是社会治理共同体,皆是如此,怎样才能使这种混合起到相互增强而不是相互拆台的作用?在什么时候市场才不是资源配置的决定因素?在不同制度逻辑发生冲突的时候,应该有什么样的元规则来调节和应对?第四,与上一个问题相关,解决不同制度逻辑之间相互关系的问题,一个重要的方面是处理好政治逻辑与其他逻辑的关系问题,在政府治理体系上就是政治性与专业性之间的关系,这在威权主义体制或者受官本位影响严重的体制中尤其如此。第五,国家治理制度发展的实践逻辑是怎么实现的?话语、叙事、行动者在其中的作用是什么[35]?我们怎样创造一个环境来推动实践中的制度创新?第六,在国家治理层面,制度设计的原则是什么?怎样在路径依赖与创新、自上而下与自下而上之间取得平衡?第七,国家治理的正式制度与非正式制度之间的关系如何处理?第八,国家治理评估与公共绩效管理、预算绩效管理是什么关系?如何结合?这些问题也仅仅只是一个宏大研究领域的一部分。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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