伦敦治理:成功路上的问题?

不同的城市有不同的问题。中国东北部、美国东北部和英格兰北部的一些老工业城市,正在遭受去工业化、长期高失业率和经济下滑的困扰。其他如北京、上海、纽约和伦敦等城市,却也在成功和高水平经…

不同的城市有不同的问题。中国东北部、美国东北部和英格兰北部的一些老工业城市,正在遭受去工业化、长期高失业率和经济下滑的困扰。其他如北京、上海、纽约和伦敦等城市,却也在成功和高水平经济发展过程中出现了一些问题。这些城市通常人口流动量大、住房成本高、交通时间长、贫富差距大。当富人居住在优越区域的大型公寓时,穷人却往往生活在低质量、拥挤不堪的住宿环境下并支付着高昂的租金。在本文中,笔者将重点介绍伦敦在经济成功发展的道路上伴随而来的一些问题。

一、背景

伦敦是英国最大的城市,也是欧洲最大的城市,拥有880万人口。按照中国一些大城市的标准来看并不大,但伦敦是英国的经济中心,也是世界顶级金融中心之一。伦敦政府主要分为两个层次,地方一级和大伦敦委员会。地方一级分为33个行政区,每个行政区约有27万人,每个行政区都有选举产生的理事会和地方政府官员,以及规划、住房、教育、社会服务等部门。在此之上,有一个大伦敦委员会(GLA),由一名选举产生的市长和大伦敦议会成员组成。GLA像北京或上海市政府一样拥有制定规划、住房供给等策略的力量。大伦敦的界限构成了其权力和责任的界限(见图1)。伦敦被绿化带所包围,这个绿化带成立于1947年,除非得到政府的特别许可,否则禁止开发建设。这是为了控制城市的向外扩张,维持城市周围的绿地,这是非常成功的。新的开发项目已经超越了绿化带进展到距离伦敦30~80英里的新城镇和城市,但绿化带限制了伦敦的新住房建设,现在正受到抨击。

伦敦治理:成功路上的问题?插图

还有几个具有特定权力和责任的组织。这些组织包括大都会警察局、伦敦消防局和运输局(TFL)。TFL拥有对公共汽车和地铁的控制权,并拥有一些铁路运营权,但巴士公司是私人拥有和经营的。伦敦地铁是世界上古老的地铁系统之一,第一条线始建于1863年,约150多年前。2000—2003年,一些地铁线引入公私合营伙伴关系模式(PPP)来维持地铁和车站基础设施的运营。但是这种模式成本很高并且不太成功,TFL已收回了全部控制权。大量资金被浪费在昂贵而冗长的PPP法律合同上,以规定一些类似于车站清洁安排的事务。在伦敦运营的巴士公司是私人拥有并经营的,但受TFL监督。近年来,由于中央政府削减经费,警察和消防预算都大幅削减。

2003年大伦敦委员会(GLA)的成立是一个有趣的政治过程。在此之前,伦敦的整体政府机构是大伦敦理事会(Greater London Council),但于1987年被时任英国首相玛格丽特·撒切尔(Margaret Thatcher)宣布解散,原因是与当时大伦敦理事会工党领袖在权力和运作上发生了政治冲突。中央政府不能直接控制伦敦的地方政策,除非通过它授予伦敦的权力和对其开支的财政额度进行间接控制。重要的规划问题仍由中央政府控制,如扩建希思罗机场等。20世纪90年代初,伦敦一个重要的城市更新项目——在金丝雀码头建设一个新的大型金融中心随着中央政府成立的城市发展公司而推动,特别是伦敦码头开发公司(LDDC)。这些公司被中央政府赋予了强制征用土地的权力、做出规划决策的权力,并在地方政府的权力范围之外运作。金丝雀金融中心项目已经成为伦敦乃至欧洲最成功的城市更新项目之一,共雇用了12万名工人。

二、伦敦正在改变的经济和社会结构

伦敦作为一个重要的国际金融中心已经有150多年的历史了,特别是从1986年起对金融市场放松监管,使它的重要性有了显著增加。自那时起,许多美国大型银行在伦敦设立业务,伦敦作为全球顶级金融中心之一的地位显著提高。伴随而来的是伦敦制造业的规模和重要性的持续下降,以及在金融和商业服务领域的劳动力数量和比例的增加。在过去的40年中,随着许多工业和交通用地重新开发为办公楼和高端住宅,城市更新项目也在增加。这些计划中比较重要的包括港区重建和东伦敦金丝雀码头金融中心的建设。伦敦现在是欧洲平均收入较高的城市之一,但它仍然存在许多问题,其中一些问题与它在全球金融中的重要地位直接相关。其中最重要的是住房短缺和高房价。伦敦的房价一直比英国其他地区高得多。在过去十年里,伦敦与英国其他地区之间的差距大幅上升,房价和租金远远超过普通伦敦人所能承受的水平。

与其他西方城市一样,伦敦在过去50年经历了大规模的去工业化。大部分的制造业岗位流失都发生在20世纪七八十年代,导致了大规模的失业。制造业就业的下降在20世纪70年代和80年代引发了许多争论,因为许多学者和政策制定者担心熟练工人失去工作,并转向金融和商业服务会创造一种不同类型的就业结构[1]。事实证明这种趋势不可阻挡。伦敦现在的经济体系几乎完全由服务业主导。伦敦已成为全球重要的两个金融中心之一,与此同时其经济和职业结构也发生了巨大变化。50年前,在1961年大约33%的伦敦劳动力从事制造业,只有10%从事金融和商业服务。而到2011年,这个比例被扭转,只有3%的劳动力从事制造业,33%的人从事金融和商业服务(包括法律、市场研究、广告)。

产业结构的巨大变化还带来了另外三个重要的变化。第一,职业阶层结构的变化,专业、管理和技术人员的数量和比例大幅增加。第二,熟练、半熟练和非熟练工人的人数和比例在大幅度下降,特别是与制造业和码头区有关的工人。在1961—2001年,职业结构的变化非常明显,并导致了伦敦社会阶层结构总体显著向上发展[2-6]。但是最近的变化导致了关于伦敦职业结构改变的争论,一些人认为中产阶级的增长在2001—2011年停滞了[7-8]。这是永久性的还是暂时性的很难说,但这可能是由于低技能移民涌入伦敦从事低收入工作的结果。第三个变化是收入的分配。高收入的金融部门的增长意味着现在有更多的人员获得了高薪,这导致了高收入人群和其他人群之间收入差距的扩大,尤其是最低工资水平仍然较低的情况下[9-10,2]。伦敦市中心现在是许多国际富豪的聚集地。图2显示了伦敦不断变化的产业结构,图3显示了伦敦不断变化的职业结构。

伦敦治理:成功路上的问题?插图(1)
伦敦治理:成功路上的问题?插图(2)

三、绅士化和邻里变化

工业、职业和收入结构的变化对住房市场和绅士化产生重大影响。高收入的专业人员和管理阶层的增长,使他们在地理上扩张到在许多年前属于工人阶级聚居区的城区,以寻求距离市中心近的良好住房和社区。其结果是,他们进入市中心地区居住导致了绅士化,并抬升了房价。“绅士化”的过程(中产阶级进入工人阶级或贫穷地区的过程)首先由GlassR[11]针对伦敦内城的情况所描述,但随后在许多其他城市中广泛出现。

20世纪60年代早期,伦敦内部的很多地方都很萧条而“破败”。大部分房屋都是从私人房东那里租来的,质量很差,而且过于拥挤。许多房屋在第二次世界大战前开始就没有得到维护,许多房屋被“多业主占领”,并被分割成许多独立的房间,共用浴室和厕所。即使是原先为上层中产阶级建造的大房子也是如此。但是,从20世纪60年代后期开始,情况开始发生变化。第二次世界大战后,伦敦经济复苏,20世纪40年代末和50年代初出生的“婴儿潮一代”越来越多,他们从大学毕业,并填补了20世纪70年代新管理和专业工作的需求。这群人需要住在某个地方,他们发现在伦敦市中心附近买房子是可行的,尽管1971—1973年以及70年代后期的房价暴涨,使价格上涨。这群年轻的、受过良好教育的中产阶级首先开始租房,然后在离市中心2~3千米的伦敦市中心买了房子或公寓。这些地区现在非常昂贵,绅士化地点已经被外推得更远了。

伦敦这个绅士化的过程已经有了很好的文献记载[2],同时也有关于绅士化的更广泛的理论争论[12]。伴随而来的是住房所有结构的重大变化。1961年,伦敦市区内64%的家庭都在私人住房里租房,剩下的则是17%在公共住房里租房,还有19%的自有住房。与此形成鲜明对比的是,伦敦以外的许多地方都是在两次世界大战期间(1919—1939年)为单户家庭拥有的郊区住宅而建造的。当中产阶级开始购买这种劣质的私人出租住房时,他们对其进行了翻修,并将其现代化,以便自己居住。与此同时,公共住宅区里大量劣质住房也被拆除并重建。其结果是到1981年,伦敦市中心的私房出租数量减少了一半,降到32%;公共房出租的比例翻了一番,达到42%;住房拥有率也翻了一番,达到36%。伦敦的住房结构发生了转变。但1981年是伦敦公共住房的“高水位”。在此之后,英国首相玛格丽特·撒切尔出台向租户出售公共住房的政策导致公共住房比重迅速下跌。在过去15年里,住房自有率的增长停滞,私人租赁业务再次快速增长。图4显示了1961—2011年间伦敦市中心家庭住房结构的变更情况。

伦敦治理:成功路上的问题?插图(3)

在伦敦房地产市场的高端:威斯敏斯特、肯辛顿、卡姆登和哈默史密斯的部分地区,这三个中央区,房屋平均价格达到150万英镑。在市场高端,许多买家和投资者都是富有的外国人,他们来自中国大陆和香港地区、新加坡、马来西亚、欧洲、俄罗斯和一些非洲国家。有些买家自住,有些人将其出租作为投资;但有些人只是空着,将其作为一种财富保值和保险的举措。然而,可以说这些富有的海外买家的购买力在一定程度上推高了伦敦的房地产价格,无论是在市中心,还是在其他由于从市中心被迫搬迁出来的居民而同样抬高房价的偏远地区[13-14]。目前,伦敦对外国人拥有不动产没有任何限制,并且任何这方面的政策变化都必须由中央政府制定。物价上涨导致住房市场和建筑环境发生了许多变化。在Docklands沿着河流,大部分旧仓库改建成豪华公寓,就像伦敦市中心的许多老工厂、办公室和旧学校一样。大多数旧建筑更有被改建成住宅的价值[15]。

在住房市场的低端,低收入和贫困人口要么被迫进入公共住房(如果他们幸运的话),要么进入私人租赁住房,在那里他们可能会出现过度拥挤和恶劣的情况。最近许多难民或寻求庇护者也集中在住房市场的这一部分,其中许多人依靠政府福利维生。伦敦的社会结构和住房市场分化很大,贫富差距显著。许多公共住房由于“购买的权利”而被出售,由于政府的政策改变又很少建造新的公共住房。虽然新的开发项目被要求提供一些“负担得起的”租赁住房,但这只是市场租金的80%,对于低收入人士来说依然不是真正负担得起的。一些大型公共住房已出售给去翻新或拆卸重建的开发商。虽然这些地产的外观通常都有所改善,社会结构也更加混合,但为低收入人士提供的房屋却少得多。一些批评人士认为,公共住房的绅士化是对低收入人士进行“强制搬迁”的一种形式。

四、人口种族结构的变化

除了工业和职业结构的变化以及住房结构变化,伦敦的种族构成也发生了重大变化。这是中国城市迄今为止没有经历过的一个问题。20世纪50—70年代,来自加勒比海、非洲和印度次大陆的前英国殖民地的大规模移民,加上随后的难民和寻求庇护者的迁徙,意味着英国的种族构成尤其是伦敦的种族构成发生了巨大的变化。到2011年,伦敦中心城42%的人口和大伦敦15%的人口是少数族裔,主要是印度人、巴基斯坦人、孟加拉人、非洲人和加勒比人。越来越多的人口有着穆斯林的宗教信仰。这些种族的变化在伦敦的三个自治区最为显著,这些地方的少数族裔人口现已超过70%。少数族裔在就业市场和住房市场上有着非常不同的地位。中国和印度裔群体在就业市场上最为成功,拥有较高的住房自有率。但是,加勒比黑人和孟加拉裔群体在就业市场上不太成功,收入较低,而且往往更集中于私人租赁或公共租赁住房[16]。在英国出生的人会自动获得英国公民资格,因此认为所有少数族裔都是外国人是错误的。大约有一半的少数族裔人口是移民,另一半则出生在英国。

伦敦种族构成的变化在学校里最为明显,因为少数族裔人口出生率高,年龄结构年轻,特别是在英国的黑人和穆斯林人口。这一变化在短短20年里就已经非常显著了。1999年,大伦敦所有中学生中有40%来自少数族裔。2017年这一比例上升到71%。在伦敦中心城,这一比例从1999年的58%上升到82%,而在伦敦以外的地区,这一比例从32%上升到64%。现在,伦敦的中学和小学人口已被少数族裔学生所主导。在伦敦的33个行政区中,只有4个伦敦行政区的少数族裔人口少于50%。伦敦中学的白人学生人数现在不到30%[17-18]。这些数据对于教育体系是很重要的。因为有一个清晰的按种族而形成的体系,在顶端是中国和印度的少数族裔学生,中间是白人,然后是加勒比黑人学生。这对进入大学、就业市场和随后的收入有重要的影响。伦敦存在一个低技能、低工资或失业的少数族裔工人群体。中国的情况截然不同,直到最近几乎所有大城市的移民都是来自中国农村。来自非洲、中东、加勒比地区、巴基斯坦等国的大规模移民,给西方大多数发达国家都带来了相当多的社会问题,包括移民融合与否、不同文化的期望和价值观、对待女性的态度、犯罪和暴力,以及来自伊斯兰国家的一些移民存在恐怖主义招募和活动方面的问题。应该强调的是,这只是少数人的问题,但它仍然具有重大意义。中国仍有数百万农村居民,城市的低工资工作主要依靠他们去承担而不是由低技能的海外移民承担,后者背景不同、不会说中文、不了解中国文化。中国或许可以避免大规模海外移民带来的社会问题。

五、福利削减与紧缩

在劳动力市场的高端,伦敦有一大批高收入的金融工作者,他们可以赚取很高的工资,购买昂贵的住房。但最底层的低工资工人和失业者或者一些经济上不活跃的人往往依赖于国家福利。与大多数西方发达国家一样,英国有一套发达的福利制度,它向65岁以上的老人提供养老金,提供失业救济金和其他福利,如伤残津贴或住房福利。这些福利加起来花费超过两千亿英镑,而政府一直在考虑如何限制福利花销的增长或削减福利。养老金由政府承担,这对老年人很重要,不会被削减。但一项重要的福利是住房福利(HB),它支付给低收入租户(包括私人和社会租房者),以帮助他们支付住房费用。这些福利达到250亿英镑左右,2010年,新的联合政府宣布了住房福利上限和福利总额的上限。一个家庭的最高住房福利限制为每周最多1000英镑,所有家庭福利(残疾、失业、住房等)的最高限额是英国当前税后家庭收入的中位数——每周500英镑或每年26000英镑。对于许多中国读者来说,这似乎是一个不小的数字:是中国中产阶级家庭总收入的三倍多,但在英国工资和物价高得多的背景下,这一数字并不算高。英国每户家庭平均住房补助金目前约为5000英镑,有500万户家庭依靠它。削减福利在政治上受到了左翼的强烈反对,但政府仍在继续削减[19-20]。

由于房租较高,伦敦的住房福利比其他地方更重要。伦敦人口约占英国全国的13%,但住房福利支出占到25%以上。在伦敦的一些贫民区,超过50%的家庭享受了住房福利。毫无疑问,政府的福利削减和限额对伦敦家庭产生了不一样的影响。其结果是,一些正在享受高福利待遇的贫困家庭正在被“挤出”伦敦市中心和内部地区,并被迫迁往租金和住房成本较低但能维生、相对贫穷的城镇[21]。这意味着他们失掉了原来邻里之间的联系,并为孩子转校。这正在引起越来越多的政治不满,因为一些富有的海外买家购买了住房,却仅作为投资工具而空置。

六、交通和污染

伦敦有一个非常古老的地铁系统。在过去的50年里,建造了两条新线路:维多利亚和朱比利线。2019年,一条50英里长的东西地铁线——伊丽莎白线将耗资数十亿英镑。新建工程既困难又昂贵。但伦敦在控制汽车使用和空气污染方面还是成功的。在20世纪50年代由于煤炭燃烧而导致可怕的空气污染问题后,政府于1956年颁布了《清洁空气法案》,禁止在伦敦和其他城市燃烧煤炭。这大大减少了空气污染。伦敦的所有发电站现已关闭。在2003年,周一至周五上午7点至下午6点,伦敦中心区开始征收交通拥堵费。现在进入伦敦市中心每天要花费11.50英镑(约100元),并且使用自动车牌识别来收取费用。这大大减少了伦敦市中心的汽车使用量。政府还计划扩大交通管制将柴油车辆纳入,以防止空气污染。巴黎也对中心城区的汽车实施了控制,这对北京和其他中国城市防止拥堵和污染来说可能也是非常重要的。但是一定需要大规模的地铁网络来帮助人们远离道路。

七、总结和结论

在过去的50年里,伦敦经历了重大的变化。它曾是一个重要的轻工制造中心,拥有大量的码头区,但现在所有的码头和大部分的制造业都消失了。伦敦已成为全球两大金融中心之一,吸引着高薪的国际劳动力和国际富豪。但伦敦也有许多低收入的服务人员和大量的少数族裔移民人口。伦敦是欧洲较富裕的城市之一,但它的经济和社会贫富分化严重。它面临的大问题是,住房租金价格高企和老百姓住房负担过重。国际富豪住在大房子和豪华公寓里,低收入群体共享住宿和房间。这导致了英国所谓的“租房一代”,特别是在价格最高的伦敦。由于环绕伦敦(以及其他英国城市)绿化带的存在,要在伦敦的边缘建造更多的新住房并不容易。绿化带的目的就是明确阻止郊区蔓延,新的发展将在绿色地带以外的新市镇进行。伦敦的住房成本很高,加上一些工人的收入很低,这意味着住房和其他福利待遇的成本很大,导致中央政府强制削减开支。福利支出消减迫使一些贫困家庭搬出伦敦。

伦敦政府的治理能力和行政效率,创造了一个成功的全球城市,但由于它同时也是一个相当新自由主义、市场导向的政府,并不能解决可支付住房的问题。伦敦地方议会没有资金建造新的公共住房,每年只建造2.5万套新的住房单元,这个数字至少增加一倍以上才能满足需求。如果没有大规模的公共补贴住房,那么住房短缺和老百姓无力负担住房的问题就无法得到解决。70年的移民已经在伦敦和其他欧洲城市,如巴黎、柏林、阿姆斯特丹和布鲁塞尔,繁衍了大量的少数族裔。在伦敦和其他英国大城市,白人学生已经是学校中的少数。但伦敦面临的更大问题之一是英国将在2019年脱离欧盟。根据与欧盟有关贸易、监管和海关联盟的协议,伦敦作为欧洲主要金融中心的角色有可能会被削弱,这将对就业、收入和生活水平产生重要影响。

【作者介绍】克里斯·哈姆内特(Chris Hamnett):英国社会学科学院院士,伦敦国王学院地理系荣誉教授,电子科技大学公共管理学院客座教授,chris.hamnett@kcl.ac.uk。

【译者介绍】杨建:中国人民大学公共管理学院博士生;秦波:中国人民大学公共管理学院教授,博导,qinbo@ruc.edu.cn。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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