中国试验治理的注意力转变与制度发展

一、问题的提出   试验治理是决策者面对复杂环境而采取的一种政策调适模式,先在小范围开展试验,再通过政府间学习,修正框架目标,为正式决策提供备选方案。在中国国家治理中,试验是一种有…

一、问题的提出

  试验治理是决策者面对复杂环境而采取的一种政策调适模式,先在小范围开展试验,再通过政府间学习,修正框架目标,为正式决策提供备选方案。在中国国家治理中,试验是一种有效的制度安排,中央通过选择性赋权,激励地方探索新政策,成功之后推广至全国。回溯中国试验治理的历史,可以发现,虽然大规模的试验出现在改革开放之后,但试验方法最早可追溯到革命战争时期:中国共产党为应对不断变化的外部环境,形成了游击式战术和灵活的政策风格。革命结束后,这些宝贵的经验被传承下来,服务于特定时期的国家治理目标,应用到经济改革、社会治理等多个领域,为国家治理创新提供持续性动力。

  从本质上看,试验治理是一种目标导向的、有计划的政策运作机制,是决策者用来解决具体问题、改进治理绩效的重要路径。在不同的历史时期,决策者面临的任务和挑战不同,试验治理也因此被打上了时代烙印。已有文献多关注中国改革开放以来政策试验的一些具体案例,却忽视了中国试验治理的整体历史演进。

  本文选取不同时代党和国家领导人选集(文选)作为研究对象,采用政策文本分析方法,对其中涉及试验治理的内容进行信息挖掘和关键词聚类,以展现1925—2019年中国试验治理的注意力转变和话语变迁。通过对政策文本的质性和量化考察,可更客观地反映中国试验的演进轨迹,对于理解试验治理在中国国家治理中的独特作用以及提升试验有效性具有启示意义。

  二、注意力选择与试验治理的变迁:理论基础与研究设计

  (一)试验治理研究的文献回顾

20世纪80年代以来,为应对公共治理的复杂性和不确定性,试验治理成为全球范围内具有影响力的治理新模式。在美国联邦主义体制下,州和地方政府作为“民主的实验室”,通过反复的试验纠错,找到解决问题的最佳路径。[1]为避免因成员国差异导致的共同决策困境,欧盟形成了以自主实践、同行评估、开放协调为核心的试验机制。[2]随着试验方法在各国治理中得到应用,学术界提出了试验治理的理论建构:试验治理有助于整合各方行动者,通过共同参与和互动交流,提供优质的政策反馈信息,决策者从实践中汲取经验,修正原有框架目标,提升治理绩效。[3]

  传统理论认为,分权体制推动了地方政府之间的“标尺竞争”,有助于试验取得成效。[4]中国在中央统一领导下,调整政策导向和激励机制,有效调动了地方试验的热情,提升了国家治理的创新能力。事实上,中国比欧盟更早地出现试验方法,试验规模也大于其他国家,形成了多领域、多层级的试验形式。但相对于中国丰富的试验实践,中国试验的相关理论还有待深入提炼,话语的影响力也需要进一步增强。中国制度背景下形成的试验机制,既有别于西方的实践,也不同于政策过程的一般性理论建构。[5]从历史的视角出发,对中国试验治理的发展进行回溯性研究,有助于剖析试验在不同时期国家治理中发挥的作用,讲好中国特色的试验故事。

  已有研究大多关注改革开放以来中国开展的广泛试验。德国学者韩博天最早将政策试验作为国家治理的一种制度安排进行探讨,他认为分级制试验将央地互动纳入政策议程中,有助于提前识别政策风险,并汲取地方性知识。[6]随后,学者们对中国试验展开了深入研究,刘培伟提出选择性控制试验模型:出于风险最小化的考虑,中央牢牢把握改革方向、时机、速度等原则性问题,具体的政策工具则交由地方自主摸索。[7]梅赐琪认为,不管是自上而下的统一试点,还是自下而上的自主探索,中央政策偏好都对试验过程产生显著影响。[8]朱旭峰提出韩博天构建的分级制试验只是中国试验治理的一种类型,除此之外还有对比试验、选择性认可和适应性协调三种模式。[9]周望依据中央政府的推动力、地方政府的竞争性,将试验分为指定、争取、追认、自发四种模式。[10]杨宏山根据第一行动集团的不同,区分了政策试验中的W型和M型路径,在试验初期通常以地方学习为主,随着试验取得成效,转为以中央为主的采纳推广阶段。[11]

  然而,已有文献较少从历史维度解读中国试验的演化过程,学界对改革开放之前试验治理的研究也较为分散。杨洛提出在革命战争时期,试验是一种由实践到认识,再由认识到实践的工作思路,是比调查更高一级的方法。[12]它允许地方根据本地情境探索解决问题的新方法,成功的地方经验会被纳入中央政策。宁骚提出中国共产党的政策试验发端于土地革命期间,毛泽东等领导人在井冈山、闽西革命根据地开展了多样化的土地改革试验,形成了初步的方法论。[13]毛泽东在《实践论》中也对这一方法进行了阐释:“许多理论的真理性是不完全的,经过实践的检验而纠正了它们的不完全性……实践是真理的标准。”[14]也有学者指出,毛泽东探索的试验方法在一定程度上受到了杜威实用主义哲学的影响:人类应该培养批判性思维,关注事实性知识,探求试验的实际效果。这一过程也被形象地描述为“大胆假设、小心求证”。[15]

  已有文献增进了学界对中国试验的认知,但大多是针对关键事件和典型案例的剖析。这样的研究有助于生动地刻画试验的具体运作,但无法从中发现试验治理的发展脉络和变化轨迹。中国试验治理的发展植根于中国共产党探索的治国经验中,在不断的实践和总结中得到升华。在国家治理的各个阶段,为解决不同的政策问题,试验的目标、模式和策略也具有差异性,基于历史发展的纵向维度识别不同时期试验治理的突出特征,有助于把握中国试验的整体演进,而已有研究在这方面的知识积累较为薄弱。

  (二)中国试验治理研究的新视角:注意力选择

  注意力选择的相关理论可为时间跨度较长的回溯性研究提供依据。在组织学领域,注意力是解释组织行为的核心概念,注意力的竞争、选择和适应决定了组织的行为转化。西蒙提出,人类的有限理性决定了注意力的稀缺性,决策者无法同时处理所有事务,会将注意力放在一些方面,而选择性地忽略其他议题。[16]注意力还被用于认知心理学领域的研究中,一些学者认为,在特定时间内人们只能加工部分信息,经过大脑的筛选,最大限度地剔除无关信息。[17]奥卡西奥提出决策者最终做出的决定内容高度依赖于注意力的配置情况。[18]

  鲍姆加特纳和琼斯使用注意力来分析公共政策过程。决策系统在制定政策时需要承担信息成本和认知成本。信息成本是搜寻决策相关信息时产生的成本,认知成本则用来描述人类有限的信息处理能力导致的认知不完全问题,[19]决策成本的存在使得决策者在某一阶段只能聚焦于少数议题。决策者注意力会随着外部情境与个体偏好的变化发生相应转变,进而决定了决策者在特定时期内关注什么,以及关注的程度差异,[20]如图1所示。进一步,决策者在解决问题时会选择性地过滤一些因素,也可能将以前关注过的问题重新提上政策议程。只有当新议题出现时,才有可能发生范式性变迁,对于之前已经充分了解过的政策问题,更可能采取渐进调适。

中国试验治理的注意力转变与制度发展插图

图1  注意力选择影响决策过程的作用机制

  为剖析决策者的注意力是如何形成的,打开“政策黑箱”,学者们提出了更多的解释变量。有研究者提出,注意力选择受到组织内部权威的制约,在中国情境下,地方决策者更加关注上级党委政府的注意力,而非上级职能部门的注意力;主管领导比分管领导对组织决策的影响更显著。[21]也有研究分析了导致领导人注意力变动的问题触发机制与偏好驱动机制:议题的紧迫性越高,越能得到领导的关注;领导者的偏好会决定哪一类议题被作为优先事项进行处理。[22]

  试验治理作为中国国家治理的重要方面,高层决策者的注意力选择决定了试验治理的发展进程。中央政府的注意力转变主要受到政治周期、已有经验、问题驱动三个方面因素的影响。(1)政治周期更替。从长期来看,政治周期的更替对中央政府的注意力具有显著影响,不同时期领导人关注的重点议题、施政方针和政策理念存在差异,决定了试验治理的时代性特征。(2)治理经验传承。前任领导人采用的试验模式和工具会对继任者产生影响。为降低注意力大幅调整带来的成本,新的决策者更倾向于选择之前已经被证明有效的方案,呈现出“保持现状的偏见”,因此注意力选择具有一定的连续性。(3)现实问题驱动。治理中不断涌现的新问题会触发新的政策议程,政策倡导者借助焦点事件吸引高层领导关注,推动“政策之窗”的开启,进而形成新的试验议题。

  决策者的注意力选择在特定时期的政策文献中得到体现,因此基于文本材料提炼关键信息,有助于更好地展示决策者的政策理念。尚虎平通过对美国33个州出台政府绩效法案的文本材料剖析,观察联邦立法与地方立法在目标和内容上的异同,透视央地互动过程。[23]郭毅等基于中央颁布的“红头文件”的语义学分析,考察党和政府如何以言行事,影响改革进程。[24]也有学者对中央、省、市级政府领导批示文本的统计和研究,分析领导者对不同议题的关注差异。[25]

  本文聚焦于试验治理的注意力变迁,采用文本分析法对党和国家主要领导人选集(文选)进行挖掘,以展现中国试验治理的发展。党和国家领导人选集(文选)是理解国家治理变迁的重要文献,收录了领导人的重要著作、报告、讲话、谈话、文章、信件和批示等,展现了不同时期领导人执政风格和治国理念。在有限的文字篇幅中,领导人对不同领域公共事务的关注程度高低不一是测量中央注意力变迁的良好样本。本文提取的文本包括《毛泽东选集》(一至四卷)、《邓小平文选》(一至三卷)、《江泽民文选》(一至三卷)、《胡锦涛文选》(一至三卷)、《习近平谈治国理政》(一至二卷)共15卷文献,共计990篇文章,来系统地展现中国试验治理的历史演进。

首先,人工提取上述文本材料中涉及试验治理的全部段落,根据领导人选集(文选)收录材料的时间节点,以及试验发展的总体趋势,划分不同的阶段。然后,对各阶段的文本材料进行经验分析,从整体上把握试验治理的制度发展。在此基础上,使用ROST CM软件提取各阶段文献材料中出现次数大于或等于2的关键词,形成关键词词库(见表1),并基于此构建共现矩阵。若两两关键词同时出现在某一段中,编码为“1”,反之为“0”。最后,将共现矩阵导入SPSS 22软件,进行聚类分析,对形成的词簇进行命名,[26]展现中国试验治理的注意力转变。

表1 中国试验治理的高频词统计

中国试验治理的注意力转变与制度发展插图(1)

  三、中国试验治理的注意力转变过程

  试验治理涉及经济改革、公共服务、社会治理等多个政策领域,在不同的历史阶段,中央的注意力具有差异性。

  (一)试验治理的萌芽期:军事战争中的领导方法(1925—1949年)

  在革命战争时期,中国共产党在发动群众、领导革命以及根据地建设中探索了一系列试验方法。尽管这一时期没有出现大规模、系统化的试验项目,但领导者注重从实践中获取具有推广价值的解决方案,试验已成为中国共产党开展工作的重要方法论。试验型领导方法的形成与中国共产党领导人采用的军事战略相关,为了能在战争环境中取得优势,中国共产党运用了灵活多变的游击战术,不强调普遍性的军事理论和模型,而是从具体情势入手,不断检验和发现新的情况。产生于革命时代的战术理念后来应用到了根据地建设中,发展为一种治理模式,形成了“游击式的政策风格”。[27]

  梳理《毛泽东选集》(一至四卷),可以发现:在这一时期,毛泽东发表了《改造我们的学习》《整顿党的作风》《关于领导方法的若干问题》等文章,集中体现了中央开展试验的主要思想。通过对1925—1949年的高频词聚类分析,形成两个词团:“整风运动与领导方法”“土地改革与模范推广”。如图2所示,“试验”“试点”等词汇并未得到广泛使用,而是使用“个别指导”“模范推广”等词表达试验的含义。

中国试验治理的注意力转变与制度发展插图(2)

 图2 军事战争时期的高频词聚类结果

 1.第一类词团:“整风运动与领导方法”

  “整风运动与领导方法”是中央关注的焦点。1942年初开始的延安整风运动是试验成为中国共产党领导方法的关键阶段。整风运动针对党内主要问题,明确了反对主观主义、宗派主义等任务。中国共产党采取了“一般号召与个别指导”结合的领导方法:首先,通过普遍性的号召动员广大群众行动,各级组织选择若干单位,深入研究整风的实际情况,并形成一个以单位负责人为核心的领导骨干群体,指导单位解决问题,取得经验;然后,从许多的个别案例中,形成一般性意见,再将一般性意见放到其他单位中去考验,不断集中新经验,最终普遍推行。1943年6月,毛泽东发表《关于领导方法的若干问题》一文,系统总结了整风经验:“突破一点,取得经验,然后利用这种经验去指导其他单位……凡不从下级个别单位的个别人员、个别事件取得具体经验者,必不能向一切单位做普遍的指导。”[28]

  此外,考察、学习、调查也是这一时期与试验方法有关的词汇,表明了以社会实践、具体经验为基础的决策模式得到了广泛应用。《毛泽东选集》(第一卷)中对认识和实践的关系有深入的阐释:“认识从实践始,经过实践得到了理论的认识,还须回到实践中去。”在开展工作中,中国共产党领导人特别强调考察学习的作用,从实地调查中获取一手资料。在创建中央革命根据地期间,毛泽东撰写了《兴国调查》《长冈乡调查》等,注重从基层干部和群众的智慧中汲取经验,在详细地占有资料后做出决策。[29]

  2.第二类词团:“土地改革与模范推广”

  “土地改革与模范推广”成为中央的另一关注点。早在20世纪30年代,中央苏区在土地改革中就运用了试验的方法,挑选有条件的地方先行探索。首先,对不同地区进行调查研究,选择少数地区试验;然后,派遣由骨干组成的工作组到挑选出来的地方,指导当地探索新政策;最后,将工作组的原班人马派到新的试验点,推广高层决策者认可的做法。毛泽东在《新解放区土地改革要点》中提出:“不要全面动手,而应选择强的干部在若干地点先做,取得经验,逐步推广,波浪式地向前发展。”[30]

  在中央苏区,兴国县在探索组织建设、土地改革等方面取得成效,1934年兴国经验获得中央领导的肯定,被授予“模范兴国”称号,兴国模式也成为其他地区学习的对象。毛泽东也提出要“发现模范,推动他处”,并要求在报纸上发表关于模范经验的报道,供其他地区参考。[31]在对试验的监督方面,中央采取了区域会议、个别谈话、委员巡视等方法与试验区联系,及时掌握进度,交流经验。1951年,中国共产党将革命时期探索的试验总结为:典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳定开展六个方面的工作方针。[32]

  综上可知,革命战争时期的试验治理处于萌芽状态,是中国共产党开展工作的一种领导方法。试验的思路发端于军事战争中的游击战术,而后演化为一种基于经验的治理模式,在延安整风运动、江西苏区土地改革中得到应用,最终形成了“一般号召与个别指导”相结合的领导方法。在这一时期,试验是一种非常有效的动员机制,它不强求政令的标准化落实,而是希望各地结合本地情境,提供尽可能多的备选方案。萌芽期的试验治理也具有一定的暂时性和变动性,更接近于大规模的群众动员运动,还没有形成制度化的运作机制,仍然处于试验的摸索阶段。

 (二)试验治理的形成期:经济改革中的推广策略(1950—1992年)

  革命战争的实践孕育了试验方法,而试验治理的正式形成则是发生在中国的经济改革进程中。这一时期的试验不只是简单的树立榜样、学习模范的过程,而是旨在推动地方试验的多样化。1949年后,发展生产被提上政策日程,试验最开始出现在一些工厂的改革中。改革开放以后,试验得到更广泛的应用,不仅是推进农村改革和城市改革的重要方式,经济特区作为试验的新形态也开始出现。

  经济改革时期的试验实质上是破除意识形态阻力、降低全局性改革风险的策略行为。一方面,中央仅有总的改革方向,具体路径尚不清晰,试验成为获取经验、寻找突破的可行路径;另一方面,对于创制性政策,人们的支持与质疑同时存在。通过试验在小范围探索方案,在不争论的前提下先行实践,成功后便可打消疑虑,形成共识,失败也不影响全局。[33]基于《邓小平文选》(一至三卷)高频词分析,可以发现:中央主要关注“经济改革与经验积累”“赋权试点与激励创新”两个方面(图3)。“试验”“试点”成为官方表述。此外,农村改革、城市改革、经济特区、权力下放等成为关键词,作为试验的核心领域。

中国试验治理的注意力转变与制度发展插图(3)

图3 经济改革时期的高频词聚类结果

  1.第一类词团:“经济改革与经验积累”

  “经济改革与经验积累”成为中央关注的焦点。1978年安徽凤阳小岗村农民自主探索的分田到户试验极大地调动了农业生产积极性,也引起了不同层面的激烈争论。邓小平在讲话中肯定了这一试验的成效,地方试验正式上升为国家政策,家庭联产承包责任制很快在全国推开。[34]农村改革取得成效后,经济改革的重心转移到城市范围。与农村试验的自发性不同,城市层面的试验从一开始就具备了较强的规划性。1985年,邓小平提出“城市改革比农村改革更复杂,而且有风险……我们确定的原则是:胆子要大,步子要稳。”为推进城市改革,1988年,国家经济体制改革委员会成立了综合规划和试点司,负责统筹各部门、各地方的试验,推动了金融、土地等领域的改革事项。到了20世纪90年代,国家经济体制改革委员会撤并,试验的协调工作转为中央各部委分别负责。

  此外,经济特区是这一时期出现的新的试验形态。中央在1979年决定在深圳建设出口特区,发展外向型经济;1980年出口特区改名为经济特区。邓小平提出:“深圳经济特区是个试验,路子走得是否对,还要看一看……搞成功是我们的愿望,不成功是一个经验嘛。”[35]经济特区是试验区的一种形式,由中央批准在一定地域范围内探索多项新政策。试验区是在现有政策之外建立新的框架,而不是对现有政策的小修小补,对于先行地区而言,具有较强的不确定性。中央通过选择性的赋权激励,让其有更大的动力开展试验,具体包括更多的政策关注、变通权限、免责空间和政治激励。试验区的选择也具有一定的标准,通常资源禀赋更优、学习能力强的地区更可能成为试验区。

  2.第二类词团:“赋权试点与激励创新”

  1979年5月,原国家经济委员会等6部委发出通知,在首都钢铁公司、上海汽轮机厂等8家企业进行扩大经营自主权的试点,企业的机构设置、具体经营由自己负责。1984年10月,中央决定将试点扩展到全国,实行厂长负责制。除扩大企业自主权外,赋权试点还体现在给予基层更多的政策创新空间。这一时期的试点方法不再依靠中央选派工作组进行指导,而是更强调发挥地方干部的创造性。邓小平曾多次提出要从基层培养、选拔年轻干部,[36]不能只限于区、县、地、省的党政干部范围,要调动多方面积极性。

  综上,形成期的试验主要应用于经济领域的改革中,从农村起步,随后进入城市层面,设立试验区成为探索改革的典型政策工具。在决策者认知有限、改革方案存疑且较为模糊的情况下,试验治理事实上是一种策略行为。对于那些突破性改革,人们很难在短时间内形成共识,试验方法有助于避免争论。试验也是推动改革的一个阀门,先集中力量、创造典型,再通过分阶段的推广撬动全国性的改革,扩大示范效应。

 (三)试验治理的拓展期:公共服务变革的常态模式(1993—2011年)

  20世纪90年代中期以来,试验治理从经济领域拓展至公共服务领域,在养老保险、医疗卫生等方面也出现了众多试点。这一时期,试验演化为推动社会政策创新的常态模式,在重大决策出台前,试验成为不可或缺的检验机制,通过反复比较,选出效度更高的方案。在新政策的推广中,试验也作为政策宣传的工具,经过基层试验的政策,在正式推行时更容易被目标群体所接受。

  通过对《江泽民文选》(一至三卷)、《胡锦涛文选》(一至三卷)的分析,发现试验的议题、方式、调控出现了新的注意力指向。这一时期,在延续了上一阶段“鼓励试,不争论”理念的同时,中央提出了要加强试验的配套协调,考虑不同群体的承受能力,减少试验的盲目性等新思路。1993—2011年党和国家领导人文选的高频词分析形成两个词团:“综合配套试验与公共服务改革”“试点项目的拓展与协调”,如图4所示。

中国试验治理的注意力转变与制度发展插图(4)

图4 公共服务变革时期的高频词聚类结果

  1.第一类词团:“综合配套试验与公共服务改革”

  “综合配套试验与公共服务改革”成为政策试验的新领域。1992年10月,党的十四届一中全会总结了中国改革开放14年的经验,提出要在经济特区的基础上,探索综合配套改革,重点关注试验区的整体规划,探索形成区域发展的新模式。上海浦东新区、天津滨海新区成为热点词汇。从试验目标上看,经济特区的目标相对单一,主要是发展对外贸易和外向型经济,而综合配套改革试验区的目标更加多元,不同试验区聚焦不同领域的改革,从多个角度探索改革;从试验方式上看,经济特区主要依靠政治权威的高位推动,在短时间内迅速发展起来,并以此作为全国改革的突破口,综合配套试验区更多地依靠内部体制机制的创新,而不是外部政策的拉动,更加强调地方政府在试验中的创造性。

  在公共服务改革方面,农村合作医疗、扶贫开发试点项目提上日程。2003年起,农村医疗改革受到中央关注,中央参与资助的新型合作医疗方案在300个县进行试点,到2010年覆盖全国。[37]这一时期的试验范围得到拓展,政策试验不仅出现在发达地区,中央将开发扶贫试验也提上日程,并制定了与沿海开放地区不同的试验方法。开发扶贫试验很难在短时间取得显著成效,中央更加强调以市场为导向,通过建项目、办企业的方式赋予落后地区政策优惠,注重试验的延续性。[38]

  2.第二类词团:“试点项目的拓展与协调”

  “试点项目的拓展与协调”受到中央的重点关注。1993年之后,中央提出了一系列新的改革举措,地方也兴起了申请试验的热潮,地方官员为获得上级政府的更多资源和政策,积极争取试点权,也产生了一些寻租现象。为占据先行试验的优势,许多地方在中央批准前就急于上马新的试验项目,导致了各地的盲目跟风。一些地方官员夸大了试点成果,到了推广环节才发现问题,且失败的案例很少被公开,耗费了大量资源。为解决这一问题,中央提出,部署试验区是很慎重的过程,需要对很多地方开展试验进行可行性研究,考虑不同地方的财政能力、风险应对能力等因素。[39]由此可见,为提升试验的有效性,中央也对试验方案进行了调整,从关注试点数量的扩大到重视试点的实际成效,开始考虑不同试验之间的协调问题。

  综上,试验治理在拓展期成为一种常态化的运作模式。试点项目在正式文件的指导下进行,试验议题不仅得到了拓展,试验目标、具体路径也更加清晰。同时,中央也开始从更理性的角度来思考大规模试验存在的问题,及时调整试验策略,通过有效的制度设计,提升试验的规划性和可持续性。

 (四)试验治理的规范期:国家治理创新的制度安排(2012—2019年)

  党的十八大以来,中央加强对政策试验的顶层设计,发挥中央对各领域改革的统领作用。与20世纪90年代中期形成的“逢改必试”的大规模试点不同,新时期的试验治理演化为中央选择性控制下的“授权试验”。中央强调“重大改革于法有据”,将地方试验的权限规定在了一个更明确的范围中,地方试点方案需先获得决策高层的授权,中央在评估试验绩效后,才能系统化地组织政策推广。

  基于《习近平谈治国理政》(一至二卷)的文本分析,发现规范时期的试验治理是国家治理创新的一种制度安排。在改革开放初期,由于缺乏经验,试验治理实际上是一种边干边总结的做法,鼓励各部门、各地方多探索、多试验,在不断试错中以求少错。这一试验模式极大地调动行政官员的积极性,在中央的强激励下,在短时间内出现了诸多新政策。但是,这也造成了很多地方实际上是“为了创新而创新”,试验的可持续性较弱,以及不同政策领域试验步调不一致,部门利益阻碍改革进程等问题。为解决试验治理自主性与国家治理制度化之间的张力问题,中央在试验议题选择、试验方案设计、试验绩效评估中发挥主导地位,构建系统化的政策安排,更好地发挥试验对国家治理创新的助推作用。进一步,基于共词分析可知,“领导小组与授权试验”“问题倒逼与治理创新”是中央关注的两大焦点(图5)。

中国试验治理的注意力转变与制度发展插图(5)

国家治理创新时期的高频词聚类结果

  1.第一类词团:“领导小组与授权试验”

  首先,为统筹改革,中央成立了全面深化改革领导小组(2018年,改为“中央全面深化改革委员会”),制定试验蓝图,监督试验成效和把控试点过程。习近平曾提出,“不谋全局者,不足谋一域。大家来自不同部门和单位,都要从全局看问题……全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划,加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。”[40]为应对改革的复杂性难题,中央在更高层面上建立领导机制,对试验进行统一部署和设计,在短时间内整合资源,形成合力。2014年1月至今,中央全面深化改革领导小组(中央全面深化改革委员会)审议通过了上海自贸区试点、国家高端智库、多规合一等多项试点方案。其次,中央政府采取了更系统的方式来推广试验经验。尤其在一些重大的试验项目中,国务院及各部委出台正式文件,列出可供推广的典型经验,并明确规定了相关部门落实的时间节点。

  2.第二类词团:“问题倒逼与治理创新”

  在试验过程中,中央决策者站在更为超然的立场,力求平衡不同地区、不同领域的改革诉求,需要通过地方治理实践了解情况,优化政策安排。因此,问题倒逼、大胆试验、反复研究和治理创新等成为中国共产党文献中的关键词。一方面,中央为降低政策变迁风险,采取选点试验方式,观察政策绩效后再推动范式性变革。2013年起,为支持上海自贸区先行先试,探索建立开放型经济新体制,国务院先后调整了多项行政法规在自贸区的实施,为试验提供政策保障,经验成熟后进行分批次的推广。另一方面,地方在治理问题的倒逼下,自主探索了多项治理新经验,如北京市的“吹哨报到”试验、浙江省的“最多跑一次”改革等。对于取得显著成效的试验做法,中央启动政策议程,制定更加清晰的行动方案,在更大范围内推行。

  党的十八大以来,中央强化政策试验的顶层设计,有助于中央改革偏好和试点部署的迅速实施,也在一定程度上缩小了地方政府自主试验的空间。有学者提出,近年来“中国地方政府创新奖”申报数量减少,表明了地方试验的动力在减弱。[41]一些官员在强问责下,出现了避责、不作为的现象。面对这一新情况,中央做出了政策调整,提出要建立健全容错纠错机制,对地方干部在改革创新中因缺乏经验、先行先试出现错误,或者在尚无明确限制的探索性试验中出现失误的情况予以免责,允许试错、宽容失败,以调动地方试验的积极性。

  综上,新时期的试验治理更强调试验的整体性和设计性。试验不再是随机试错和检验的过程,而是对央地关系的重塑。在鼓励试验、向实践学习的同时,更强调制度对试验的引导和调控作用,高层决策者承担问题研判、方案斟酌、政策推广的角色,识别在国家层面具有重大意义的试验议题,并在组织试验、增进认知的基础上进行政策设计。获得中央批准的试验项目,地方在试验中能够动员和整合资源,集中力量推动试验的进行。

  四、中国试验治理的制度发展

  基于不同时期领导人选集(文选)的文本内容分析,发现1925年以来,中国试验治理的注意力导向发生了明显转变。具体体现在试验目标、试验性质、试验组织、试验形式、试验调控五个方面,如图6所示。

 (一)试验目标:从领导革命斗争到国家治理创新

  试验目标服务于特定时期的治理使命。中国试验治理来源于革命中的游击战术,后被运用于革命根据地的整风运动和土地改革中。由于各地情况迥异,中国共产党运用试验方法,发动基层、动员干部,领导根据地改革,争取更多群众对新政策的支持,为革命成功提供后方支撑。改革开放后,试验治理围绕经济改革展开,中央通过局部试点,积累经验,逐步打开改革局面。到了20世纪90年代中期,试验目标由经济领域拓展到公共服务改革,以先试点,后推广的方式推动社会政策的实施。党的十八大以来,试验的总体目标发生转变。中央关注顶层设计,统筹各领域改革,旨在提升试验的整体性、协同性。中央通过构建制度化的央地互动渠道,加强对地方试验的约束和调控,识别具有重大复制价值的试验议题进行推广,更好地发挥试验对国家治理创新的持续性助推作用。

  (二)试验性质:从党内工作方法到常态化政策过程

  在不同历史时期,试验的定位和性质也发生了重要转变。1949年之前,试验方法处于萌芽阶段,应用范围较小,是中国共产党开展工作的一种领导方法。上级通过“一般号召”动员各方力量,给予下级一定的自主权限,在“个别指导”中摸索方法。改革开放后,试验治理实际上是推动创制性改革的策略行为,小范围试验有助于化解争议,凝聚共识。进入公共服务改革时期,试验治理已经成为决策者认可的政策过程,在各领域都得到了广泛应用,中央出台了大量的试验性文件,试验的方案、路径和机制也更加明晰化。2012年以后,试验治理进入规范期,中央不再依靠大规模试点的方式推进改革,而是通过体制机制创新,有针对性地组织试点,形成了从试验方案审批、试验运行支持到试验成果推广的连续性制度设计,试验治理不再是短期的、运动型治理模式,而是表现为常态化的治理运作。

 (三)试验组织:从树立典型模范到鼓励多样化创新

  革命战争时期,“树典型”“学模范”是中国共产党组织试验的主要方式。尽管当时多个地方都开展了试验,但最终得到推广的却是凤毛麟角。“苏区模范乡”“模范兴国”是最为典型的两个榜样,中央通过党内出版物、调查报告、报纸报道等方式进行广泛宣传,用典型模范来引导其他地区,要求各地效仿先进,对标模范改进本地工作。改革开放后,中央调整激励机制,推动“地方赋权”和“权力下放”,鼓励地方试验的多样化,[42]替代了之前单一的“学模范”方式。为推动国家层面的政策创新,中央颁布了诸多试验项目,地方争先申报试验,形成了“为创新而竞争”的局面,涌现了各式各样的政策创新。中央也提出构建地方试验的容错免责机制,允许地方在缺乏经验的情况下出现的试验失败现象。在治理问题的倒逼下,地方政府探索了新的解决办法,中央在评估政策绩效后,分批次地将其推而广之。

  (四)试验形式:从分散型试点到复合型试验

  试验的具体形式由分散化的单项试点发展为系统化的组合试验。在革命战争时期,中央在根据地进行了小范围的探索性试验,形成了若干分散的示范点。改革开放后,单项试验区成为中央部署试点的新形态,通过划定特定区域,围绕一个核心议题展开定向的改革探索。1993年后,在单项改革试验区的基础上,综合配套改革试验受到中央政府的重视,旨在探索多元目标协同的复合型试验,形成区域发展新路径。2012年以来,中央重点关注不同领域改革整体推进,对分散在各部门、各地方的试验项目进行整合,构建一张试验蓝图。复合型试验由中央统筹安排,梳理地方经验,形成具体方案;对于有全国性推广意义的举措,辅之以立法、行政、组织等综合工具推动,要求各地跟进。

  (五)试验调控:从工作组现场指导到正式的机制设计

  中央对试验的调控方式发生了转变。1925—1949年,中央将组织中的领导骨干、积极分子集中起来,组成工作组,下派到各地指导试验的开展,取得成效后再将工作组派到其他地方指导新一轮试验。中央通过个别谈话、区域会议等方式掌握试验进展,是一种非制度化的调控方式。到了1988年,中央不再依赖于工作组对地方试验的现场指导,而是在国家经济体制改革委员会成立综合规划和试点司(简称“体改委试点司”),负责统筹和指导全国的试点工作。20世纪90年代后,体改委试点司在国家机构改革中被撤并,试点调控转由国务院各部委分别开展,财政部、民政部等分别围绕某一政策领域,部署并监督试点。党的十八大以来,中央对试验的调控更加制度化,在中央层面成立全面深化改革领导小组,定期召开会议,审议试验方案、听取试验进展,对各部门、各地方的试验进行权威调控。

  五、结论与讨论

  本文以1925—2019年党和国家领导人选集(文选)为载体,分析了中央在不同时期对试验治理的注意力配置的变化。研究发现,中国试验治理经历了“军事战争中的领导方法—经济改革中的推广策略—公共服务变革的常态模式—国家治理创新的制度安排”四个阶段的演变。

1925—1949年是试验治理的萌芽阶段,中国共产党领导人从丰富的革命斗争实践中摸索出了游击式的政策风格,在革命根据地的整风运动和土地改革中形成了“一般号召与个别指导”相结合的领导方法。1950—1992年是试验治理的黄金发展期,试验方法被广泛运用到经济改革中,试验区建设开始起步,成为积累改革经验,降低改革风险的策略行为。1993—2011年,试验的应用范围进一步拓展,从经济领域扩散到社会领域,中央政府通过试验推动了公共服务各项改革在全国的实施。这也标志着试验不仅是推动经济发达地区突破的策略,也是带动欠发达地区改革创新的方式。2012年以来,中央政府对试验的目标、工具进行了修正,成立全面深化改革领导小组,通过顶层设计提升不同领域政策试验的协同性、系统性,试验前的方案设计、试验后的经验推广也更加清晰,成为制度化的政策安排。

  总体而言,中国试验治理的注意力转变体现在五个方面:试验目标、试验性质、试验组织、试验形式和试验调控。试验目标更加多元,由早期的根据地建设拓展至经济、社会、政治多个政策领域的创新;试验性质由党内工作方法转变为常态化的制度安排;试验组织由“树典型”“学样板”到鼓励各地开展多样化的创新;试验形式由分散化的单项试验发展为更加系统化的组合试验,再转变为政策目标和行动路线都相对清晰的一张试验蓝图;中央政府对试验的调控更加制度化,由最初的下派工作组现场指导,演变为国务院各部委主管,到如今的深改委,旨在对地方试验进行有效的整合。

  注意力转变为优化试验治理的制度安排提出了可行路径:(1)完善对地方试验的容错免责机制,赋予地方创新更多的空间,允许地方政府结合本地实际自主探索新的政策安排,避免地方官员在强问责下的避责行为,提升各地对开展试验创新的积极性;(2)在试验过程中注重吸纳专家知识、大众知识,发挥多元主体知识对于政策方案改进的作用。试验不仅仅涉及中央政府和地方政府的府际学习,也要搭建互动平台,推动社会性学习的发生,激励更多的利益相关者参与到政策试验的“开放式协调”中;(3)对于试验成效的评价,在强调上级验收成果的同时,也要增加同行评议机制、公开比较讨论在试验评估中的作用。不仅仅将上级政府的肯定和认可作为评判试验是否成功的唯一指标,适当关注其他地区对试验地区的评价,以及不同试验地区政策方案的有效性对比,将政策创新的可复制价值和可推广性作为衡量一项试验成败的重要因素。

作者简介:李娉,中国人民大学公共管理学院博士研究生,研究方向:政策创新与政策试验;杨宏山,中国人民大学公共管理学院教授、副院长、博士生导师,研究方向:政策过程与城市治理。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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