权力清单中的行政奖励问题研究

一、引言     政府为了表彰先进,充分调动和激发人们的积极性和创造性,对做出突出贡献公民或单位,给予物质的或精神的奖励本无可厚非。获得政府授予荣誉或奖励也是公…

一、引言

    政府为了表彰先进,充分调动和激发人们的积极性和创造性,对做出突出贡献公民或单位,给予物质的或精神的奖励本无可厚非。获得政府授予荣誉或奖励也是公民和单位的荣耀。但当前,这种行政奖励存在诸多的问题,主要表现在:一是名目繁多。省市县各级政府及行政机构都在开展类似的评比和奖励,“质量奖”、“科技奖”、“人才奖”可能相对常见一些;“统计工作先进”、“信息工作先进”、“卫生先进”、“绿化先进”等就不那么为人熟知;“中介服务行业标兵”、“政府采购品牌企业”、“公益林建设先进单位”、“政府系统十佳网站”之类的荣誉要不是刻意查询,几乎不为外人所知;二是随意性大。除少数的荣誉和奖励外,大部分的行政奖励都非常随意,在流程上多半是发通知,填表申报,主管评定,发文表彰,有时连这些程序都省去;三是透明度差。公众对行政奖励的设置依据,参评范围,评价标准,评价程序,奖励额度等信息知之甚少,也无从了解。谁也说不清地方各级政府和所属部门授予了多少种荣誉称号,给予了多少物质奖励。

e0d86d9deb42d9752cff74cc345154e.png

    造成行政奖励失范的主要原因:一方面是因为政府机关权力已经渗透进了社会关系的各个方面,是否设置行政奖励成为体现政府机关对所主管工作的重视程度的指标,政府机关有设置行政奖励的原始驱动力;另一方面行政奖励是一种授益性的行政行为,其中的行政相对人作为获益的一方,也往往是乐享其成,缺乏监督。

47d6c5d59d579a95bdea6b42e6f0d45.png

    从理论上说,行政奖励是具体行政行为,是行政权力的一种,自然应当进入“政府自我勘界”的权力清单制度的视野。党的十八届三中全会明确指出,要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。所谓权力清单制度,是指依据国家法律,对各级政府各个部门的职责范围和权力种类、数量,权力使用的对象、条件与方式,权力使用的约束、责任承担等以清单方式进行列举,对政府及政府部门行使的职能、权限明确界定的行政管理制度。其主要目标是:职权配置优化;职权边界清晰;职权运行公开;职权监管到位。具体到本研究所称的行政奖励权力清单,就是将各级政府、各部门对行政奖励的名称、法律(法规)依据、负责机构、评比范围、评比流程等信息逐一列举,并向社会公开,以促进行政奖励制度化、法律化、科学化的制度。

8ffa6ba4fe613b28c9999eb9438a070.png

    浙江省在减少行政审批方面一直走在全国前列,建立权力清单制度是切入点和突破口,提出了明确的时间表。2013年11月,省政府常务会议决定在省政府部门率先开展职权清理、推行权力清单、规范行政权力运行工作。2014年1月,省政府确定在富阳市开展权力清单制度试点工作。2014年3月10日,省政府召开推行权力清单制度电视电话会议,在全省全面推行权力清单制度。
    本报告旨在对浙江省行政奖励的权力清单进行现状分析和对策论证,研究当前政府评奖评优的现状及其存在的主要问题,并借鉴美国、日本、德国等典型国家的相关制度,结合理论分析提出进一步改进完善的政策建议。
二、我省评价评优项目的现状与问题

    (一)评奖评优项目分类浙江省各个厅局的评奖评优项目种类繁多,约有300多项。依据评奖评优内容的不同,将各个厅局的评奖评优项目分为以下四大类(见表一):
    1、对工作完成情况的评定和奖励政府部门依据职能,对行政相对人的工作完成情况进行评定和奖励,以此推动该项工作的进一步的开展。如对城建档案工作做出成绩的单位和个人表彰奖励;对住房公积金管理法规、政策执行情况贯彻执行较好单位和个人的通报表扬;对在世行贷款项目工作中做出显著成绩的单位和个人的表彰和奖励等。

    2、对工程或者产品质量的评定和奖励

    政府部门依据职能,对行政相对人建设的工程或者生产的产品的质量进行评定和奖励。如钱江杯优质工程奖,是对主要参建单位(指参建的部分工程质量评为优良者)以及对业主(建设单位)、勘察设计单位、监理单位和质量监督部门颁发的奖状;鲁班奖是对建筑行业的一流工程的奖励。

    3、对示范性工程或者工作的评定和奖励

    政府部门依据职能,将示范性园区、基地、学校等建设作为工作抓手,对行政相对人进行奖励。如高新技术产业化基地的推荐,旨在提升我国高新技术产业自主创新能力,促进地方优势特色高新技术产业加快发展;省级体育特色学校评定,旨在不断完善体育传统项目学校的建设和管理,促进青少年体育公共服务体系建设方面的示范作用。

    4、对个人工作能力与贡献的评定和奖励

    政府部门依据职能,对行政相对人在工作中的表现和能力进行评定和奖励。如浙江省功勋教师奖,旨在表彰奖励在我省教育改革和发展中作出重大贡献的人民教师;浙江省高校优秀教师奖,旨在为大力表彰在我省高等教育教书育人中做出突出贡献的教师。

1.jpg

    (二)评奖评优过程中的操作性缺陷

   1、缺少法律法规支持

    所谓法律法规,指的是中华人民共和国现行有效的法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件以及对于该等法律法规的不时修改和补充。法律法规的作用主要有以下四点:(1)具有明示作用。法律法规的明示作用主要是以法律条文的形式明确告知人们,可为与不可为,合法与不合法行为。违反法律法规将收到的惩罚等;(2)具有预防作用。对于法律法规的预防作用主要是通过法律法规的明示作用和执法的效力以及对违法行为进行惩治力度的大小来实现的。法律的明示作用可以使人们知晓法律而明辨是非,即在人们的日常行为中,什么是可以做的,什么是绝对禁止的,触犯了法律应受到的法律制裁是什么,违法后能不能变通,变通的可能性有多少等等。这样人们在日常的具体活动中,根据法律的规定来自觉地调节和控制自己的思想和行为,从而来达到有效避免违法和犯罪现象发生的目的。(3)具有校正作用。也称之为法律法规的规范作用。这一作用主要是通过法律的强制执行力来机械地校正社会行为中所出现的一些偏离了法律轨道的不法行为,使之回归到正常的法律轨道。像法律所对的一些触犯了法律的违法犯罪分子所进行的强制性的法律改造,使之违法行为得到了强制性的校正。(4)具有扭转社会风气、净化人们的心灵、净化社会环境的社会性效益。理顺、改善和稳定人们之间的社会关系,提高整个社会运行的效率和文明程度。作为一个真正的法制社会则是一个高度秩序、高度稳定、高度效率、高度文明的社会。这也是法制的最终目的和最根本性的作用。因而政府的权力必须在合乎法律法规的范围内运行。
    实际上,政府评奖评优项目中,存在较大数量没有法律法规依据项目,这些项目的依据是国务院或者省政府的文件,其中以法律法规为依据的约占33%,以政府文件为依据的约占67%。政府文件一般是指行政机关针对不特定的公民和组织制定并下发的除法律、行政法规、规章以外的具有普遍约束力的规范性文件。所以政府文件虽具有普遍约束力,但并不具有法律效力,故以此为部分评奖评优项目的依据缺乏说服力。

    2、政府部门独立设立的评奖评优项目过多

    目前,西方发达国家的奖励项目数量很少,为数不多的政府性奖项也是由一级政府出面进行颁发,而不是由某个政府部门出面。如英国的不列颠帝国勋章,获得勋章的人选往往是由英国政府以及一些英联邦成员国政府提名的;再如日本的“褒章”是日本政府向德行优秀或在某个领域有突出贡献的人授予的奖励。而国内评奖评优的项目主要由政府某个部门出面评选,数量多,种类杂,奖项权威性不足(见表二、图一)。各类临时性、一般性、局部性的奖励或评比层出不穷,这类评比和奖励普遍存在着“杂、多、乱”等问题,部门多、奖项乱、代表性和影响力弱,缺乏权威性、庄严性和规范性。

2.jpg

    以学术界为例,学术鉴定、评价重“虚”而轻“实”的不良倾向明显,考核方法缺少合理性仅仅是表象,其更深层次的原因却是改革滞后、政府“越位”而导致的对科学发展规律的违背。当前,政府有关部门对科研活动的参与的一个重要手段,便是对科研奖励的组织。这看似是对科研的重视,但其实这却是造成学术上“成果”崇拜的一个重要诱因。

    3、评奖混乱

    一些评奖项目中,在具体的奖励制度方面如奖励对象、班级规格、评审条件和管理体制方面很不完善。一些奖励存在着随意性,制度化程度低,缺少相应的法律规定;一些奖励内部性、局域性过强,缺乏社会的广泛参与,评奖结果社会效果不佳;还有一些奖励评比过程不够客观,未能体现公正性和客观性。

    (三)评奖评优造成的问题

    评奖评优包含三大要素:主体、客体、依据和标准。当政府作为评价主体时,而非客体最终服务或者消费对象时,其依据往往是客体的申报材料与主观拟定标准的符合程度。评价主体与受益对象的分离带来了诸多问题。

    1、公共资源的低效配置

    从本质上看,评奖评优作为工作抓手,必然伴随着公共资源的再配置,而非市场为导向的资源配置无疑是低效的。我国依据医院功能、设施、技术力量等,按照《医院分级管理标准》,对医院资质进行等级划分,国家资源则依据医院的等级进行分配,等级越高的医院获得的资源越多,相反等级越低的医院获得的资源就越少。举例而言,2013年由全中国30个临床专科的1579名著名专家学者参与评审的《2012年度中国最佳医院综合排行榜》出炉。根据榜单,北京协和医院、四川大学华西医院和中国人民解放军总医院位列排行榜前三。全国高水平的医疗设备,优秀的医务工作者集中在北上广等经济水平较高的地区,我们不难从这个排行榜得出的医疗资源分配低效这一结论。这种从上到下,层级化、等级化、行政化的公共资源配置方式,是导致城乡、地区之间医疗资源不均衡的重要原因之一。

    2、助长了不良风气的滋长

    实现评奖评优目的的前提是结果应体现公平、公开、公正的原则。然而,非市场导向的评奖评优容易导致腐败寻租行为的发生,这不仅违背了上述原则,也助长了不良风气的滋长。在人才认定工程、功勋教师等奖项的评定过程中,“弄虚作假”、“托关系”、“拉帮结派”等现象屡见不鲜,不良风气的形成使得评奖评优完全背离了设立的初衷,失去了其应有的价值和作用。因此,评奖评优项目迫切需要一系列风险防范措施和各项制度的保障,奖励评审体系需要有效规避打探专家信息、游说专家等影响评审公正性的不良现象,最大限度地减少评奖评优过程中的人为干扰,保障所有竞争者在同一起跑线上竞争。

    3、不利于被评对象的长远发展

    激励和促进被评对象自身的发展是评奖评优的目的。但现实中,被评对象为应对政府不同名目的评奖评优项目,获取由此而带来的资源,在申报材料的准备和公关工作中耗费了大量的时间和资金成本,这显然与评奖评优的初衷相左。同时,被评对象疲于应对各项评奖评优,将其作为工作的指挥棒,忽视了自身发展这一根本目标,不利于被评对象的长远发展。我国至今未有国际公认的学术大师是对评奖评优不利于被评对象长远发展的注脚之一。
    通过观察发达国家的先进经验可以发现,国外知名实验室几乎不对成果的多少加以硬性规定。而是在科研物质条件得到保障的前提下,尽可能营造宽松的学术环境,让科学家出于兴趣和爱好自由探索,才是促进科研进步的关键。因而,当前我们学术上的“成果”崇拜,实质上体现的是一种上下考核带来的弊端。在先进国家,每个科研单位都是责权统一的独立单位,当然可以根据科学自身规律来确定适合的、在质与量之间形成自然平衡的科研考核方法。虽然教育科研单位改革的呼声高涨,但是进展缓慢却是不争的事实。学术单位大多接受着一级一级的行政考核。著名学者齐涛认为:当前动辄选拔、表彰某某拔尖人才,仍是静态的计划经济管理方式,必然弊端丛生。政府完全可以采取市场经济条件下动态的管理方式:对各个领域的科研人才,通过招标实行契约管理,按工作实绩给予报酬,变行政色彩为市场色彩。
三、国外政府部门评奖评优项目的管理经验

    在国外一些国家的行政实践中,设立各类奖励、表彰和嘉奖为国家和社会做出贡献的人士,建立较为完整的荣誉制度是一些国家行政奖励体系的重要组成部分,是政府实行行政目标和预期的重要手段之一,是政府发挥职能作用的重要形式。

    1、德国

    德国的功勋荣誉制度历经了第二帝国时期、魏玛共和国时期、第三帝国时期不同阶段的发展和变迁,其主要表现形式是勋章和奖章,德国功勋荣誉制度呈现出以下几个特点:
    (1)立法保障,管理规范作为一个法治国家,德国的功勋荣誉制度有着坚实的法律基础。1957年7月26日联邦议院颁布了《头衔、勋章和奖章法》,该法令共6条19款,对德国头衔、勋章、奖章的授予原则等进行了详细规定,奠定了德国功勋荣誉制度的法律基础。各州政府也制定了相应的法规,对勋章和奖章的意义、授予原则等作出基本的规定。此外,凡设置一种勋章或奖章,必定都有相应的法律或颁授细则,对各种勋章或奖章的设立者、颁授者、颁授对象、颁授条件、造型、佩戴方式等进行详细的补充规定。
    (2)结构精简德国现行的功勋荣誉制度结构比较精简。首先,现行的功勋荣誉制度中,联邦级别的勋章和奖章总共十几种,由功绩类、体育类、消防类和救援类等组成,专门的行业类勋章和奖章较少。其次,不设专门的荣誉管理机构,资格提名和审查大多由州政府、国家政府各部门、不断和行业协会等负责。
    (3)以公益性为主德国现有的各类勋章和奖章中,除了战争类主要是为了表彰或纪念参战军人,其它类的勋章和奖章大多以公益性为主。设立各类勋章和奖章的主要目的都是为了表彰各类为国家和社会作出贡献的人,表彰个人成绩突出的奖项很少。
    (4)第三方主导其它奖项基本交由社会,由各类社会组织负责。例如联邦德国总理奖学金由德国洪堡基金会负责;莱布尼茨奖由德国科学基金会负责;金熊奖也是由社会组织负责。

    2、美国

    美国的功勋荣誉制度经过半个多世纪的发展已经日臻完善。目前,美国每年颁发的各种国家级荣誉多达上百项,范围涵盖自然科学、社会科学、人文科学、宗教、军事、医学、体育、娱乐等各个领域。美国的功勋荣誉制度分军事荣誉和非军事荣誉,其中非军事荣誉又分为平民荣誉和非平民荣誉(见图二)。平民荣誉专门授予公务员和普通民众;专业荣誉专门授予各个领域的专业人士,如科学、文学、艺术、娱乐、卫生等。

3.jpg

    美国功勋荣誉制度的完全确立相对较晚,只有短短半个多世纪的时间。它与众多历史悠久的欧洲国家相比,呈现出以下不同的特点:
    (1)具有严格的法律效力美国是总统制国家,因此功勋荣誉不要由总统奖和国会奖两大部分组成,总统奖的设立通常是通过颁发总统令的形式,国会奖一般是通过国会立法的形式产生的。无论是总统奖还是国会奖,都具有严格的法律效力,并受到法律的特别保护。
    (2)没有等级之分美国的功勋荣誉制度大部分都是不分等级的。以专业荣誉为例,不管是国家科学奖(又称美国全国科学奖,是美国科学界的最高奖项,号称“美国的诺贝尔奖”),还是设于1956年的历史最为悠久的费米奖,都不设等级,也就是说不管是高官还是平民,不管是科学家还是学生,也不管是美国公民还是外国公民,都有机会获得这些殊荣。
    (3)侧重精神鼓励美国的功勋荣誉制度总体上更加注重精神奖励,轻视物质奖励。仍以专业荣誉为例,有“美国科学技术界的诺贝尔奖”的国家科学奖和国家技术奖,都不设奖金,只颁发奖章用以表彰科技人员所做的贡献。此外,美国历史最为悠久的费米奖也只设37.5万美元的奖金,平均分给获奖人员。

    3、日本

    日本的功勋荣誉制度始于日本明治时代之初,发展至今已有120余年的历史。随着社会的发展和时代的需求,日本荣誉制度不断地进行调整、改革和发展,日趋完善,其特点如下:
    (1)制度化日本的功勋荣誉制度自明治初年创立到现在,一直都非常受重视,被视为国家的重要国策,是一项重要制度,贯穿于各个历史阶段,成为了日本文化的组成部分,总是与国家的发展目标紧密相连,是社会道德的指向标,对国家的发展和民族的振兴起到了推动作用。
    (2)法规化日本是一个法治国家,非常重视法律法规,政府部门作出的任何一项举措,都必须要有相关的法律依据。因此,日本实施的各级各类功勋荣誉表彰,都有法律依据,主要依据的是《日本国宪法》,有些还是百年前的“太政官布告”、“敕令”、“内阁府令”等历史文件(日本声明这些文件与现在的争论有“同样的效力”。
    (3)面向全社会日本的功勋荣誉制度面向全社会,覆盖各个阶层各个行业,从建立之初就比较完整,尽可能考虑到各个阶层各个领域的所有公民。2003年设立的“一般推荐制度”,即任何人都可以推举优秀人物,无论从事什么行业做什么工作,无论是政府官员还是普通民众,只要对社会作出突出贡献,都有机会获得奖章和荣誉。
    (4)注重精神奖励《日本国宪法》第十四条规定:“荣誉、勋章以及其他荣誉称号的授予,概不附带任何特权。授予的荣誉称号,其效力只限于现有者和将接受者一代。”日本的赏勋局(专门负责荣誉表彰活动的政府部门),有严格的预算,从1993年到2003年间,赏勋局的经费和其中用于制造勋章、奖章的费用并没有大幅度的增加。根据日本宪法规定,日本的功勋荣誉制度与物质奖励不挂钩,是一项“重名轻利”的活动,获奖者也不会因为获得了某项荣誉奖章而名利双收。

4.jpg

    4、小结

    首先,政府设立的任何一项荣誉奖励,都有相应的法律依据。大部分国家对于政府设立的奖项持谨慎态度,每设立一个奖项都会经过充分考虑,论证奖项设立的必要性和合理性,并且在最终确定设立奖项时都会通过一定的法律形式对奖项的性质、授予对象、评授条件和授予方式等方面做出详尽的规定,以确保评审活动有序进行,确保荣誉奖励的公正性和权威性。这些国家的奖励荣誉体系都具有较高的制度化、程序化、法律化(见表四)。例如法国的勋章荣誉制度,管理非常严格,多数荣誉都设有专门的管理机构和管理委员会。

5.jpg

    其次,普遍侧重精神奖励,重名轻利。世界上许多国家的国家级奖励大多不设任何物质奖励,他们更加重视精神层面的鼓励。许多国家会在政府公报等媒体上公布获奖名单,利用各种媒体进行宣传,以表示对获奖者的尊重,获奖者受到全社会的尊敬,从而在社会上形成一种积极向上的精神面貌。在一个国家的行政实践中,政府设立颁布荣誉奖励,是发挥政府职能作用的重要方式。
    再次,多有社会组织的介入,在许多国家的评奖体系中大多有社会组织的参与。在过去的几十年间,这些国家都经历了经济改革和政治改革,政府职能也发生了重大转变,从而在经济领域和社会领域留下了较大的管理真空和服务真空,而这些真空地带就对社会组织产生了强烈的需求,也为各类社会组织提供了良好的发展空间和发展机遇。社会组织也在此期间获得了蓬勃的发展,据调查,在美国每197人中就有一个社会组织,印度每400人中有一个社会组织。1992年联合国里约环境与发展大会通过的《21世纪议程》中第21章要求,各国政府与民间组织要建立起有效的对话机制,以便在可持续发展过程中充分发挥各自的独特作用。事实上,各国政府也逐渐认识并认同社会组织在社会经济发展中的所起的作用,并且开始着手与社会组织建立友好关系,重新厘清政府和社会的关系,把一部分公共事务转度给社会组织,由社会组织去完成,如美国的国家科学院(The National Academy of Sciences,简称NAS)是美国科学界荣誉性及政府资讯机构,它不是政府部门,而是民间的、非营利性的、科学家的荣誉性自治组织,该组织主导美国国家科学奖等多个奖项的评选工作。尽管美国国家科学院由美国联邦政府于1863年3月3日根据林肯总统签署的国会法令建立,为美国政府提供科学技术方面的咨询服务,但它却是独立于政府的自我管理机构。它没有年度的国会资金拨款,政府是以单独合同和津贴的方式支持科学院。科学院与政府签订合同并得到拨款的项目占其全部的70%,准公共机构、私营公司和基金会也可以赞助科学院承担的项目。政府部门的专家参加科学院的研究工作受到严格的限制,需要满足两个条件:一是与发起研究项目的政府部门和项目有关决策者没有关系,二是不会受到项目研究成果的直接影响。由于科学院独立于政府,在经济上不依附于联邦政府,不受政府部门的行政性领导,能够自我管理,这样就有效地减少了政府部门干预科学院工作的可能性,具体反映在评奖项目上,就能保证评奖的客观性和公正性。
    再如日本,它有一套完整的荣誉制度,除了国家级和各级政府部门的荣誉表彰制度之外,日本还专门设有自治团体及公益事业团体等社会组织的荣誉表彰制度。日本的自治团体及公益事业团体的荣誉表彰制度在维护社会正常运行,应对突发事件,以及鼓励人们积极投身于公共事业方面发挥着重要作用。尤其是消防团等自治团体,日本又是一个多地震的国家,因此在应对地震、水灾、火灾等灾难方面,更是有不可替代的重要作用,因此是日本荣誉表彰制度的重要组成部分社会组织积极参与到评奖系统里有如下几个好处:首先,社会组织的荣誉表彰制度是对政府评奖系统的一个有益补充。社会组织在一些特定的领域中参与甚至是主导一些荣誉的评比工作,能分担政府的职能,丰富评奖的多样性,促成政府与社会进行有效合作。其次,社会组织的参与能增加政府评奖的透明度和公平度。社会组织都是独立于政府,在经济上不依附于政府不受政府部门的行政性领导的,能够自我管理,一方面能有效地减少政府部门的干预,另一方面社会组织对政府起着敦促和监督作用,从而使得评奖更公平公正。最后,各类社会组织的参与能使评奖的受众面更广。由于社会组织的参与,各类荣誉不再仅仅局限于某一个阶层的人,促使评奖的触角深入到各个阶层,面向整个社会。
四、进一步规范评奖评优项目的政策建议

    (一)评奖评优项目清理的原则

    1、以法律法规为依据,在合法性范围内精简

根据《立法法》,由国务院组成部门以部长令形式发布的国务院部门规章以及由地方政府以政府令形式发布的地方政府规章,不属于行政法规。而在政府评奖评优项目中,存在较大数量没有法律法规依据的项目。专家认为,在评奖评优中,没有法律法规依据的行为,都需要取消,有法律法规依据的项目应进行合理性审核。

    2、以合规性为前提,取消不合理项目

    随着社会的发展,有部分法律法规在制定时的经济环境和社会环境已经发生了巨大的变化,依据这些法律法规所设立的评奖评优项目已无法适应当下的市场发展的要求,因而这些评奖评优项目欠缺合理性,与社会发展趋势不相适应。因此专家指出,部分有法律法规依据的政府评奖评优行为,如不具备合理性,也需要被调整。在法律法规基础上进一步的进行合理性的审查,有助于促进法律法规的修正和完善,同时也有助于推动政府管理理念和模式根本性的改变。

    3、取消由政府部门独立设立的评奖评优项目

    西方发达国家为数不多的政府性评奖评优项目是由一级政府名义颁发的,而不是由政府某部门独立设立的。如英国的不列颠帝国勋章,获得勋章的人选由英国政府以及一些英联邦成员国政府提名;日本的“褒章”是日本政府向德行优秀或在某个领域有突出贡献的人授予的奖励。而国内评奖评优项目绝大部分由政府各部门独立设立,相同奖励目标,同一奖励对象,有出自不同部门的评奖评优项目,由此带来资源配置效率低、奖励效用递减等诸多问题,因此建议取消由政府部门独立设立的评奖评优项目。

    (二)评奖评优项目清理的建议

    在评奖评优问题上,现实中市场发展的不完善以及社会组织的缺位是不争的事实。但专家指出,如果政府以此为理由,不向市场和社会组织下放评奖评优权力,畏惧放权可能带来的暂时阵痛,则评奖评优项目的清理将难有结果。

    1、发挥市场在评奖评优中的决定性作用

    十八届三中全会指出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。目前,由于我国市场的发展不够完善、成熟度不够高,再加上政府部门仍旧习惯以决策、命令、组织、行政审批等方式直接介入经济生活,干预市场主体的行为,导致政府“越位”、“错位”现象还时有出现。因此要厘清政府与市场的边界,对于市场主体能够自主决定的,市场竞争机制能够自行调节的事项,应该交由市场,有市场去承担。
    市场具有实现效率,优化资源配置,协调公平的积极作用。被评对象的好坏应由市场评定,而不应,也难以由政府评定。某企业生产的精密轴承是“国家优质产品”,但事实上企业生产的产品并不为市场所认可,销量逐年锐减,企业运作困难,人才难以为继,面临着倒闭、被收购的尴尬境地。所谓的“国优”在市场中只是“虚名”。可见我们应该严格按照市场规律办事,政府权力要勇于“做减法”,给市场松绑,释放市场活力,发挥市场的决定性力量。

    2、逐渐放权于社会组织,让社会组织主导评奖评优工作

    政府、市场和社会共同构成了现代社会的三大体系。这三大体系彼此融合、相互交叉的,社会组织与政府和市场广泛的深度合作,将为建设一个多元化社会奠定基础。在国外,各大奖项基本上是社会组织或者非营利性组织进行评定和颁发,如诺贝尔基金会负责颁发诺贝尔奖、日本奥斯卡奖协会协会负责颁发日本电影学院奖、日本文学振兴会负责颁发芥川龙之介奖等。
    十八界三中全会指出要改进社会治理方式,激发社会组织活力,因此我们要厘清政府和社会的边界,对于社会组织能够自律管理的事项,政府要放手交给社会。但同时我们也应看到目前国内的社会组织发展缓慢,尚不具有承担评奖评优工作的公信力和能力。因此政府部门应在逐渐向社会组织放权的同时,积极引导社会组织规范化运作,逐渐培育其开展评奖评优工作的能力与公信力。

    3、加快政府职能转变,改进政府治理方式

    政府权力清单是改进政府治理方式的核心问题。党的十八界三中全会明确指出,要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。世界银行1997年提出可以利用三个基本的激励机制来提高政府能力:有效的法则与限制措施;更大的竞争压力;更多地倾听人民的呼声,鼓励更多的民众参与。
    首先,以法治权,打造法治政府。“权力必须要受到制约的思想”有着深厚的理论基础,可以追溯到古希腊时期,从苏格拉底、柏拉图一直到亚里士多德,他们都认为法律是至高无上的。西方的许多法治国家正是遵循着这一理念,都奉行着一条原则—“法无授权不得行”,体现了政府权力必须受到法律制约。布坎南认为政治活动家们似乎具备着一种天然的倾向去扩大政府的行动范围和规模,去跨越任何可以想象的公共界限,这也说明了权力必须受到法律的制约。因此“法治”是改进政府治理的前提,政府的权力必须法治化,只有用宪法和法律约束住的政府才能有效地推动经济和社会的发展。
    其次,鼓励公民参与,让权于社会。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程,它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理,强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与,实现管理民主化。国际权威评估机构也已把公共事务管理作为衡量一国政府施政目标和治理水平的重要指数,把公众在公共事务中的地位和参与程度,作为衡量一个社会民主文明进步的尺度。如果公民都能积极地参与到社会事务中来,就能有效地推动政府治理现代化的进程。政府应该完善公民参与的方法和渠道,健全公民参与机制并加强公民参与的制度化建设,不断提高公民的参与能力;通过政府权力清单,把一部分权力让渡于社会,发挥社会组织的力量,与社会保持互动良好的合作关系。

    4、坚持改革的勇气,在国内树立改革示范

    目前各省有较多数量的评奖评优奖项是国家设立项目的转报,取消部分评奖评优项目将使地方失去获得国家资源的机会。但在寻求完成治理逻辑、管理模式、管理方式的改变的过程中,我们需要有牺牲眼前利益的勇气,在国内建立改革示范是浙江作为国内体制机制改革的先发区应该担负的责任。

    本文选自总第31期《公共政策研究》,作者蔡宁系浙江大学/浙江省公共政策研究院副院长,浙江大学公共管理学院学院教授、博士生导师;吴结兵,浙江大学公共管理学院学院教授、博士生导师;郭郑萍,浙江大学公共管理学院硕士研究生。

作者: 清研网

清研网总编辑室

为您推荐

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

联系我们

联系我们

13269635262

邮箱: huangdonghong@treeyee.com

7*24小时
关注微信
微信扫一扫关注我们

微信扫一扫关注我们

关注微博
返回顶部