公共政策视角下收入分配制度改革研究 ——现状、根源与对策

一、收入分配问题现状分析     改革开放以来,我国城乡、地区、行业之间的居民收入差距都表现出不断扩大的趋势。根据国家统计局最新公布的数据显示,2013年全国居…

一、收入分配问题现状分析

    改革开放以来,我国城乡、地区、行业之间的居民收入差距都表现出不断扩大的趋势。根据国家统计局最新公布的数据显示,2013年全国居民收入基尼系数为0.473,其他学术机构调查所得数据为0.490到0.555之间。中国人民银行与西南财经大学共同创立的“中国家庭金融调查与研究中心”则通过对2010年采集到的调查数据得出此系数为0.61。尽管各学术机构调查到的基尼系数存在差异,但不可否认的是,我国基尼系数仍处于高位徘徊。在过去十年中,我国收入分配虽然出现了一些新特点,但收入差距持续扩大的趋势并没有发生根本性改变。尽管过去两年多由于政府在收入分配上加大了调节力度,加上劳动力市场供求关系出现了有利于收入差距缩小的变化,全国总体的收入差距扩大受到一定程度的抑制,但近几年导致收入差距扩大的因素并未消除,因此,这并不意味着我国收入差距的趋势正不断缩小。
    (1)城乡收入差距短期难以弥合改革开放开始的1978年,城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元,相较于城镇,农村居民家庭人均纯收入只有133.6元,名义差值为209.8元。自2000年起,我国城乡居民人均收入呈总体上升趋势。其中城镇居民人均可支配收入由2000年的6280.0元增加到2013年的26955.1元,约增长4.29倍;同期农村人均纯收入也从2253.4元增加到8896.0元,约增长了3.95倍。但从横向比较而言,农村居民人均纯收入提高程度明显低于城镇居民人均可支配收入提高程度。不仅如此,城乡居民人均可支配收入也存在实质性的区别:从城乡居民收入相对值比较可以看出,1978年城乡收入比为2.570,随后由于农村经济体制率先改革以及农业政策的利好,导致城乡居民收入差距暂时性下降。但进入20世纪80年代中期后,城乡差距逐年扩大,自从2002年城乡收入比达到3.111以来,这一数据就一直维持在3.2倍左右,在2009年,则一度上升到了3.333,达到历史最高水平。近四年来,城乡收入比虽然有所下降(2010年为3.228,2011年为3.126,2012年为3.103,2013年为3.030),但还远远高于国际上城乡居民收入合理差距1.5-2.0倍的标准。

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图 1:我国城乡居民人均可支配收入情况

数据来源:国家统计局年度数据 

    无论是城镇还是农村,自改革开放以来其内部收入差距同样一直处于不断上升的状态中。从图2可知,除个别年份的暂时性波动外,城乡内部居民收入的基尼系数都在快速上升。农村居民收入基尼系数从1980年的0.2407上升到2010年的0.3550(2001年达到最高值0.3699),上升了11个百分点;城镇居民收入基尼系数也相应地从0.1732上升到0.3473,上升了一倍以上。由于农村经济发展具有更强的非匀质性,农村居民之间的收入差距程度则一直都高于城镇居民,自1994年开始,因城镇内部收入差距不断扩大,城镇与农村内部基尼系数差距则表现出缩小的趋势。

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图2 城乡内部居民收入基尼系数

数据来源:根据田卫民(2012)计算所得

    (2)行业间工资收入差距扩大从行业角度来看,不同行业间职工平均工资差距也呈不断扩大的趋势。根据1978年到2010年不同行业工资的基尼系数可以看出(图3),过去三十多年,行业工资基尼系数呈现出先缩小后扩大的变化趋势,在1988年以前,行业间的平均工资差距呈下降趋势,虽然这一变化过程总体说来非常平缓,而从20世纪80年代末开始,行业间职工平均工资不均等性的变化逐年扩大,而且上升趋势非常强劲。这里需要说明的是,由于2003年行业分类有所变化,行业分类变得更为细致,因而行业工资收入差距扩大表现得更为明显。

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图3 1978-2010年行业工资的基尼系数

数据来源:根据李娜(2013)计算所得

    从按门类划分部分行业(水电煤气、金融、房地产)与竞争性行业(制造业)之间收入水平的比较(图4)以及最高与最低收入比(图5)可以看出,金融业与制造业之间的收入差距处于不断扩大的状态。这一扩大趋势在2000以来表现尤其明显,扩大势头更为强劲。最高与最低收入行业之间收入比的总体变动趋势也稳定上升,并在2002年开始急剧跳跃。从基于行业门类的计算结果看,2005,最高收入行业职工水平相当于最低收入行业职工工资的5倍左右,此后一直在较高的倍数上波动。值得指出的是,这里所讨论的只是职工的工资水平,并没有包括各类福利补贴等其他收入形式,而后者在不同行业之间分布的不均等性程度通常要大大高于前者。

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图4部分行业与制造业职工平均工资差异

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图5 最高/最低行业收入倍数

    (3)区域分配不平衡改革开放至今,依据我国“阶梯式”发展战略,沿海地区凭借良好的自然环境与国家政策的大力支持等诸多因素,发展速度远远超过其他地区,虽然近年来中西部地区发展大大加快,但是区域差距并没有得到明显改善。从总体上看,四大区域的收入差距都还是有扩大的趋势,各区域居民收入则呈现“东高西低”的态势。按照东、中、西部以及东北地区分析城乡居民可支配收入发现(图6),从1995年到2012年,四大区域城乡居民收入都呈现总体上升的趋势,城乡居民近五年的收入比基本保持平稳,但是其收入绝对差值却逐年增大,而且东部地区的城乡居民收入绝对差值要大于西部地区,西部地区的绝对差值又大于中部地区,中部地区的绝对差值要大于东北地区。

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图6  1995-2012年我国东、中、西部及

东北地区城乡居民人均可支配收入变化趋势图

    从图7可以看出,我国收入最高的东部地区和最低的西部地区,人均GDP之比从上世纪90年代开始逐步扩大,到2002年达到3.1倍的最高点;在此之后差距缓慢缩小,到2012年回落到近2.0倍。东部和中部地区、东北部地区的差距,大致经历了相同的变化趋势。只是东中部差距没有东部差距那么大,尤其在1995-2002年期间差距明显小于东西部差距,最高的2002年接近2.8倍,到2012年已回落到1.9倍。东部和东北地区的差距更小一些,最高的2004年为1.8倍,2012年已降至1.5倍。

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图7 1995-2012年我国东、中、西部及东北地区

城乡人均可支配收入绝对差值变化和地区收入比变化趋势图

二、收入差距扩大,根在增长方式和分配机制

    近10年来,我国经济增长、城市化和公共服务投资快速发展,依据库兹涅茨倒“U”形理论,这些都应有利于收入差距的改善。但从我国收入差距变化的时间轨迹上来看,2000年以来却是收入差距扩大最为快速的十年。
    (1)收入分配过多地向资本和权力倾斜生产方式决定分配方式,收入差距不能就事论事,必须从经济发展方式中找原因,从转型创新中找出路。生产决定分配,消费资料的任何一种分配,都不过是生产条件本身分配的结果。2000年以来,我国经济增长方式发生了根本性转变,即从主要依赖改革开放以来的体制性红利释放为主,转变到以资本形式为主。由于各级政府的政治利益和经济利益全部寄托在大规模资本形成为主的经济增长方式上,必然导致在收入分配上向土地、能源、电力、资金等上游生产要素以及政府部门倾斜,也就是初次分配向资本资源和权力倾斜。与此同时,以至于在政府主导经济增长和对资本形成的增长方式格外偏好的情况下,国有经济的投资比重会越来越大,国民收入再分配必然会向资本形成和政府庞大的事务领域倾斜,再分配调节收入差距的功能就无法发挥到位。而从资本资源的供求角度分析,对资本资源的不断追求,及其有限的供给,导致资本和资源的价格持续上涨,造成收入向掌握资本和资源的中高收入群体和权力拥有者倾斜,一般劳动报酬占比则不断下降。这种投资驱动型的经济增长方式造成的收入分配过多地向资本和权力倾斜主要表现为:一是亲资本的政策导向和分配格局,使劳动分配率不断下降;二是扶优扶强政策使要素配置向大企业、国有企业、外资企业倾斜,导致收入分配失衡;三是选择性激励措施往往针对少数精英群体,拉大其与普通劳动者的差距,既缺少人力资本又缺少制度保护的农民、农民工成为双重弱势群体。
    (2)不均衡的收入增长当前收入差距拉大并高位徘徊是不争的事实。收入差距扩大的重要因素还在于不均衡的收入增长,其中三大力量起着主导作用:第一,经济资源和资产存量的市场化和资本化,会使收入差距随着财产性收入和资产性收入的增加而扩大,同时,由于我国资源和资产分配的严重不规范、不透明和不公正,资产性收入份额的提高会进一步恶化收入差距;第二,劳动力市场二元结构造成的劳动要素相对地位差异,使劳动者工资差别扩大。一方面,劳动力无限供给长期阻止了农民工工资上涨,户籍制度也将此群体置于城市劳动力市场的边缘地位。另一方面,随着劳动力市场的发育,微观层面的激励机制也使劳动要素相对地位产生一定程度的差异;第三,靠大规模投资实体经济拉动增长,自然造成收入份额不利于劳动。
    (3)“提低扩中限高”的收入分配机制依据洛伦茨曲线对收入差距的经典分析,如图8所示,坐标横轴上表示的是全社会人口的百分比分布, 坐标纵轴上表示人均收入的分布,从原点开始的45度对角线代表了理想的均等化分布,而对角线之下的曲线则代表了现实中存在的收入差距,偏离对角线越远,就预示收入差距越大。图中所示,曲线A所形成的基尼系数小,曲线B所形成的基尼系数就大。

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图8 洛伦茨曲线与收入差距示意图

    基于这一判断,国家在调整收入差距时,基本都是采取提高低收入群体的收入,扩大中等收入群体的收入,控制高收入群体收入的策略。从国际经验看,工业化中后期的中等收入群体在40%-45%左右。目前,我国中等收入群体的比例大概为23%,大大滞后于工业化的实际进程。近年来我国采取的一些“提低”措施已显成效,但“扩中”进展不大,“限高”则受到垄断势力和既得利益集团的强力阻挠。要优化分配格局,必须在“扩中”上下功夫。一是要转变经济增长模式,实现从政府主导经济到市场主导经济的转变和从资本驱动向消费为主的内需驱动的转变,调整产业结构,提高全要素生产率,使收入分配的话语权向市场竞争主体转移;二是加大人力资本投资,形成高素质的劳动力队伍。同时打破垄断,创造平等竞争的市场环境,用有效的税收调节高收入。通过深化改革调整收入分配关系,将“沙漏形”的社会两极向中间挤压,扩大作为消费主力军的中等收入群体占比,最终形成“橄榄形”的收入分配格局。
    与此同时,改善收入分配格局,政府职能转变尤为重要,实现从经济发展型政府向公共服务型政府转变是关键。一方面,政府要承担起公共服务职能,以公益性为目标调整国有资本配置,明确中央地方各级政府在基本公共服务中的责任分工;统一城乡劳动力市场政策,实现全体劳动者同工同酬,有效保障收入均衡增长,通过各种调节手段缩小收入分配差距。另一方面,通过政府转型,可以规范行政支出,杜绝与公权力相关的腐败和不合理收入;确立财产公开制度和透明有序的收入分配秩序,在“灰色收入”产生的重点领域加大监督力度,健全以权力监督、行政监督为主,司法监督和社会舆论监督为辅的多层次监督体系。

三、完善初次分配,重在改革生产要素收益分配制度

    (1)完善市场竞争机制,保障生产要素自由流动初次分配即生产要素收益分配在整个收入分配中起着决定性作用。高收入者一般以资本要素收入为主,低收入者通常以劳动要素收入为主,当要素收入分配发生不利于劳动要素的变化时,个人收入分配的差距必然恶化。改善收入分配关键在于深化市场导向的改革,完善竞争机制,保障生产要素自由流动和优化配置。资本自由流动可打破垄断,促进不同产业利润平均化,缩小行业之间收入差距。加强劳动力流动性,实现城乡劳动者平等就业,可以打破身份、户籍壁垒,消除二元劳动力市场造成的不合理收入差距,使劳动要素获得较高报酬。同时,应帮助弱势劳动者提高市场适应性和竞争力,强化技能培训、就业信息、组织劳务输出等方面的公共服务提供力度,切实保护农民工合法权益,解决其看病难、住房难、子女教育难等问题,切实打破地区性保护,解决社会保险跨单位、跨地区接续问题。
(2)改革土地交易市场,公平土地收益分配初次分配改革必须考虑生产要素溢价特别是土地高溢价导致的分配不公问题。土地资源具有稀缺性,政府掌握着批地、征地、卖地的权力,使土地供应和房地产开发都具有垄断性。而现行制度并不能对此进行有效监管和调节。最初出让土地的农民很少能分享土地溢价的好处,其收益最终在资本和权力之间进行分配。这种不合理的激励机制不仅导致寻租行为,还导致了强拆等公共事件,激化了政府和人民群众的矛盾。
    因此,必须改革土地出让和土地收益分配制度,保护农民的财产性收入。第一,开放土地市场,改革土地征用和出让制度。首先,在符合国土资源规划的前提下,允许土地供需双方通过市场直接交易。政府起监督作用,保障土地公平交易,特别是保护让地农民的利益。对公益用地,应参照土地市场价格给予补偿。其次,对高额土地溢价征收所得税或增值税,以用于收入调节和民生保障。最后,为平衡不同地区因地价差异导致的苦乐不均,土地增值税可设为以地方为主的共享税,中央收入部分用于对欠发达农村地区进行转移支付。第二,全面推行房产税改革。逐步用可持续、制度化的房产税代替地方政府的土地出让收入。既有利于纠正地方政府追逐土地开发眼前利益的短期行为,也将提高投机性购房、囤房的成本,抑制投机需求,有利于房价和地价的合理回落。为保障广大中、低收入居民的利益,政府应对每个居民家庭合理居住面积内的自住房实行免税政策,并对超出免税面积一定范围内的房产给予一定期限的免税期。第三,保障农民权益和保护土地流转。必须赋予农民承包土地的长期使用权并给予法律保护,使土地出让收益落实到农户;稳步开放土地使用权交易市场,允许农民通过租赁、一次性转让使用权、土地入股、股份合作等多种方式合法有偿转让;开放农村集体建设用地和农户宅基地的流转,允许宅基地和宅基地复垦指标进入土地市场进行交易。
    (3)改革国有企业收入分配制度,限制垄断性行业收入水平与此同时,垄断性行业的资源性收益分配不公强化了收入分配差距扩大趋势。一方面,垄断性行业不仅垄断生产要素和经营范围,还垄断产品价格,使国民收入分配向垄断部门严重倾斜。更重要的是,围绕垄断性收益的分配,产生了大量寻租行为,市场竞争的积极作用被逐渐削弱。另一方面,国企红利上缴力度过小,上缴基数和比例过低(利润的5%-15%)。同时,当前国企上缴的红利都由国资委掌握,呈现出取之于国企,用之于国企,“内部沉淀”、“体内循环”的现状。国企产权名义上属于全体人民,但收益主要流向了国企高管、员工以及政府部门。
    对此,应立即采取措施对垄断性行业进行改革,调整国家与企业、企业与职工的分配关系。第一,继续推进资源税改革,可参考澳大利亚资源税改革模式,把从价税改为针对利润征收的直接税,以防止纳税企业通过提高资源价格把税负转嫁给下游企业和消费者;同时把资源税改革范围扩大到煤炭等其他矿产资源领域。第二,建立国企工资分类调控制度,优化收入分配激励机制,改革企业工资总额管理,限制国企员工收入过快增长。第三,加强对天然垄断性行业和具有垄断地位国企的监督和审计,提高其经营管理透明度,保障其依法经营和垄断性收益依法分配;对触犯反垄断法的企业采取拆分等措施以保护竞争。第四,改革国企红利上缴制度,提高分红比例,扩大上缴范围,将红利纳入公共财政,统筹用于民生支出。
    (4)优化激励机制,加大劳动者报酬在初次分配中的比重调整初次收入分配格局是收入分配改革的重中之重。提高劳动报酬在初次分配中的份额,减轻劳动者税负,是提高劳动者收入的根本途径。一方面,按照公平与效率原则,优化工资结构,科学制定岗位工资和能级工资标准,调动劳动者工作积极性,实现不同贡献不同报酬。同时,通过完善法律和建立工资协商谈判机制保护劳工利益,例如,加快建立企业主、工会、政府三方共同协商的工资谈判机制,尤其要促进各类企业与职工之间劳动报酬协商机制的建立,形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。此外,应谨慎地对公务员和国企职工工资标准进行调整。另一方面,大力促进中小微企业发展,改善其融资和经营环境,以促进就业从而改善初次分配状况。长期以来,各地政府热衷于发展大企业、投资大项目,小企业经营环境日渐窘迫。严格依法行政,杜绝公务人员以监督名义巧立名目、设置障碍,对企业敲诈勒索;发展小型民间金融机构,以满足小企业融资需求;对小微企业实行以结构性减税为主要内容的优惠政策,并逐步加大政策支持。

四、加强再分配调节,旨在促进公平正义与社会和谐

    (1)推进转移支付制度改革现行转移支付制度存在“逆向调节”的现象。第一,均等化效应不足。一方面,在转移支付中占很大比例的税收返还和专项转移支付反而拉大了各地财力差距。大量税收返还还限制了中央政府集中收入进行再分配的能力。另一方面,一般性转移支付资金规模较小,分配公式设计不够科学和规范,难以发挥应有调节作用。第二,转移支付的地区分布不合理。享受均等化转移支付的主要是中西部地区,对东部地区的转移支付主要是专项拨款,而后者数额远远高于前者。第三,专项拨款立项不规范,缺乏科学依据和标准,缺乏严格的事后监管制度,存在挤占挪用现象。第四,由于专项拨款要求地方安排配套资金,而贫困地区配套资金短缺,导致富裕地区专项拨款多于贫困地区的不公平状况。
    转移支付制度改革应以缓解基层财政困境并促进地区公平发展的双重目标为原则。同时要淡化既得利益,注重均等化目标和补助目标,把缓解纵向不平衡和横向不均衡都纳入改革视野。第一,调整转移支付结构。取消税收返还,仅保留均等化和专项两种形式,扩大均等化转移支付,压缩专项转移支付规模,建立严格的项目准入机制,减少立项的随意性和盲目性。第二,改进一般性转移支付计算方法,将收入法和支出法相结合,并将地方政府的基本行政经费、教育经费和公共卫生经费作为基本因素引入均等化转移支付公式,以保证地方政府提供公共产品职能的顺利履行。同时,尽可能使用地方政府无法直接控制的客观变量,减少或避免地方政府操纵数据以及与中央讨价还价。第三,增加一般性转移支付的比例,同时明确转移支付的主体和对象,并以法律法规形式加以规范。第四,加强对专项转移支付的审批,规范专项拨款分配制度,实行全过程监管提高使用效率;引入项目中止条款,对远未达到考核要求的,上级政府可在下一轮转移支付中相应扣减转移支付资金。
    (2)改革税制结构,强化税制调节功能在二次分配环节,调节税收是缓解收入分配不公的重要方式。但现行税制对收入分配的调节有很大局限性。首先,个人所得税制对于调节收入分配的功能微乎其微。平均有效税率过低是阻碍个人所得税充分发挥居民收入再分配功能的主要障碍;其次,流转税大多具有累退性质,并且可以通过推动价格上涨进一步转嫁给消费者,使得居民特别是低收入居民所承担的有效税负加重,更加不利于收入分配公平的实现;最后,税收只是将公共产品和服务成本在居民中进行分配,社会各阶层通过财政支出获得的公共产品和服务差异对于收入分配的影响更大。对低收入群体来说,为其提供均等化的公共服务更有利于实现分配公平。
    从长期来看,税收制度收入调节功能的实现有赖于税制结构的调整,应重点对税制进行结构性改革。第一,在降低流转税(特别是生活必需品的增值税)占总税负比例的基础上,逐步增加所得税尤其是个人所得税在税收收入中的比重。第二,调整消费税结构、征收范围、原则和方法,提高消费税在税收收入中的比重,既维护好居民的正常消费权利,又对奢侈品进行有效调控。第三,继续推进个人所得税走向综合与分类相结合的改革,提高非工资所得税包括经营所得、财产和资本利得等项目的征收,降低工资所得税占个人所得税的比例;征收对象从个人改为家庭,根据家庭年收入征税,按月预征,年终退税或补税。第四,尽快实施个人所得税与通货膨胀率挂钩的指数化政策,以避免高通货膨胀率对居民税负和个税累进性产生不利影响。第五,以房地产保有环节的改革试点为切入点,加快形成财产税的制度框架,研究在未来开征遗产税和赠与税等,对高收入群体的收入及其带来的财产差距扩大状况进行适度调节,将整个社会的财产分布差距控制在大体可以接受的水平。
    (3)建立健全公共服务均等化公平配置公共资源,实现基本公共服务均等化是改善分配格局、缩小收入差距的重要措施。当前我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出,建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战。基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求;农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障;体制机制有待于进一步完善,城乡区域间制度设计不衔接,管理条块分割,资源配置不合理,服务提供主体和提供方式比较单一,基层政府财力与事权不匹配,监督问责缺位等问题较为突出。
    保障人人享有基本公共服务是政府的职责,必须着眼于顶层设计、系统规划、整体推进,建立健全基本公共服务体系。第一,要从最广大人民群众的根本利益出发,立足我国基本国情,优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、计划生育服务、基本住房保障、公共文化体育等服务的提供;第二,把握基本公共服务的公益性质,明确政府的主体责任,完善公共财政体系,科学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任,健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制;第三,打破行业分割和地区分割,加快城乡基本公共服务制度一体化建设,大力推进区域间制度统筹衔接,加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体的倾斜力度;第四,创新基本公共服务供给模式,积极采取购买服务等方式,引入竞争机制,形成多元参与、公平竞争的格局,不断提高基本公共服务的质量和效率。

本文选自总第30期《公共政策研究》,作者周佳松、姜俊辉系浙江大学/浙江省公共政策研究院助理研究员。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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