迈向公共管理范式的全球治理

01引言:全球治理的研究现状 20世纪90年代初,詹姆斯•罗斯瑙(James Rosenau)最早提出全球治理概念并将其用来反映全球政治秩序的变化,但这一新术语从诞生伊始就饱受争议…

01引言:全球治理的研究现状

20世纪90年代初,詹姆斯•罗斯瑙(James Rosenau)最早提出全球治理概念并将其用来反映全球政治秩序的变化,但这一新术语从诞生伊始就饱受争议,尤其是在国际政治研究领域,现实主义、自由主义、世界主义等不同理论派别的学者针对全球治理概念展开了激烈争论,宏观政治理论的争论推动了全球治理研究的发展,但近来也被批评是陷入脱离现实的空洞争论。例如美国前国际研究学会主席托马斯•威斯(Thomas Weiss)指出,如果不着眼于现实世界的变化,不以真实的全球问题为基础进行研究,则一切理论争论都对人们了解和理解世界没有帮助。事实上进入21世纪以来,有很多全球治理研究领域的重要学者将这个问题从宏观政治理论中独立出来,从更加现实的视角研究全球治理议题,例如对全球公共品属性的研究,对不同全球治理参与主体合作的研究,以及应对现实全球治理问题的治理缺陷与困境等。约翰•鲁吉(John Ruggie)很恰当地指出了这些研究与过去宏观政治理论研究的本质差异,即“政治”和“治理”存在区别,政治总是指向某些具体利益的竞争,而治理则更强调提供公共产品。

中国学者尤其是政治学领域和国际关系学领域的学者在过去二十多年中大量引入了西方全球治理研究的理论,但较少有学者意识到如果全球治理研究仅仅停留在宏观政治理论的探讨层面,就无法深刻理解全球治理的现实需求。近年来,一些学者对实际的全球公共问题展开研究,但整体来说结合全球治理现实需求的微观研究还不多,并且没有形成独立的研究体系。此外,即使是针对具体全球公共治理议题的研究,主要还是聚焦于国际政治经济利益的博弈,较少能够从如何提供全球公共治理的视角出发进行研究。

基于以上情况,我们认为中国学界对于全球治理的探讨亟需从更为务实和微观的视角展开,以现实世界变化为基础,以实际治理问题为导向对全球治理的发展脉络进行梳理。不同于过去将全球治理视为宏观政治理论,我们从治理问题、治理主体和治理机制等要素为着眼点归纳全球治理范式,并阐述从旧范式向新范式转变的必然性。

本文将全球治理的“范式”定义为由治理问题、治理主体、治理机制和外界环境相互作用而构成的社会系统。该定义借鉴了公共管理研究中的政策系统概念。已有国际政治理论中的全球治理范式研究,强调国际政治参与主体对国际政治格局的影响,而本文研究的全球治理范式,则更加侧重于治理问题、治理主体和治理工具的相互作用和影响,即构建起治理“问题一主体一机制”的整体分析框架。02
全球治理旧范式:基于传统治理机制的国际事务治理

第二次世界大战结束是近代国际社会发展的一个重要时间节点,本文对全球治理旧范式的研究即以此作为开端。二战以后,全球面临的最重要治理问题是重建和平、稳定的国际环境,并在有限范围内促进国家共同目标的实现。值得强调的是,自17世纪威斯特伐利亚体系建立以来,维持国家间的和平共存关系避免战争的发生,一直都是国际治理的主要内容,除此以外大部分社会公共事务的治理,则属于国家内部治理范畴。

基于建立和平、稳定国际社会环境的目的,国家政府作为治理主体建立起了包括联合国系统和布雷顿森林体系在内的重要国际治理机制。在这些机制的建立过程中,由于美国没有受到二次世界大战的影响并且积累了大量的财富,故而占据了二战后重要国际治理机制的绝对主导权。欧洲传统发达国家也获得了一部分的领导权,而其他落后的发展中国家则被边缘化。这些国际治理机制为处理国家间争端提供协商平台,各国政府通过多边谈判达成对问题的共识,进而形成具有国际法效力的国际条约约束各国行为。这类基于国家政府间多边谈判而建立国际规则的治理模式,通常也被称为基于层级制的自上而下的传统国际治理机制。

根据二战以后传统国际治理实践的内容和特点,本文进一步在理论上将其归纳为全球治理旧范式,具体包括以下几方面内容(见图1)。其一,国内公共事务和国际事务之间界限分明。其二,国际治理目标主要是维持国家的共存关系,避免战争,维持和平稳定的国际环境。其三,国家政府是参与国际事务治理的主要参与主体,并且主要由传统发达国家主导。其四,国际事务的主要治理方式是国家政府间通过谈判制定国际规则。我们认为,从上述治理问题、治理主体和治理机制等方面明确对全球治理旧范式的理解至关重要,这不仅反映了长久以来人们对于国际事务治理的基本认识,是目前为止仍然占主导地位的实际治理模式,而且对旧范式的思考将有助于我们分析世界发生新的变化时,全球治理的旧范式所遇到的结构性挑战。

迈向公共管理范式的全球治理插图

图1 全球治理的旧范式03式转变的必然性:治理问题、治理主体变化及其对传统治理机制的影响

传统国际治理机制是二战以后国际事务治理的基石,但在过去二三十年内却面临越来越多的问题,例如联合国安理会难以就国际重大事件做出决定,应对全球气候变化谈判的僵局,国际货币基金组织改革的困境,与贸易相关的知识产权体系建立与医疗可及性、生物多样性等问题的冲突等。很多学者都指出传统国际治理机制正面临重大困境和问题,亟需治理机制改革和寻求制度创新。

我们认为,要真正理解这些传统国际治理机制面临的困境,一方面不能停留在宏观的政治经济理论层面,另一方面也不能仅仅就事论事将其视为暂时性问题,而是需要仔细探寻治理机制失灵的深层次结构性原因。世界在过去二三十年经历的重要发展和变化,改变了国际治理的治理议题结构,也改变了国际治理的参与主体结构。治理问题和治理主体同时发生的变化又对传统国际治理机制形成了全方位挑战。

(一)世界的变化

20世纪下半叶尤其是冷战结束以后,世界经历了两方面重大变化。首先是全球化进程的加速。经济全球化的发展推动了科技、政治、文化和教育等社会事务的全球化进程。例如在科技全球化进程中,信息技术革命使得人们的交流跨越了地域和时间的限制。不仅如此,全球化极大拓展了不同人群的活动能力,使得各种网络式的全球行动成为可能。此外,全球化进程加速在造福于人类的同时,也直接产生了诸如气候变化等治理问题的全球化。第二个重大变化是国际政治经济格局的变化。美国在二战结束后拥有世界上其他任何国家都难以企及的丰厚经济实力和政治霸权,但在此后几十年内,欧洲经济的复苏和欧洲一体化进程、殖民国家的独立浪潮,以及最近二十年内包括中国在内的新兴经济体崛起等事实,客观上改变了原有的国际政治经济格局。

上述两方面的重大变化,对全球事务的治理产生了深刻影响。一方面,全球化进程在促进世界发展的同时,助推了各种全球性问题和危机的蔓延,并且全球化进程也推动了新的治理参与主体和治理机制的产生。另一方面,国际政治经济格局的变化改变了国家政府—传统国际治理主体的参与结构,也推动了新的参与主体和新的治理问题产生。以下我们分别具体阐述治理问题和治理主体的变化及其对传统国际治理机制产生的影响。

(二)治理问题变化对传统治理机制的影响

上文已经谈到过去人们对各类社会公共事务的基本划分标准是国内公共事务和外交国际事务。但这一基本划分标准却在过去二三十年内随着全球化进程加速而悄然发生变化,这一变化主要体现为:一是传统国际治理问题的性质转变,二是全球公共产品的重要性日益增加,尤其是传统国家内部公共治理问题的国际化。

1.传统国际治理问题性质的改变,导致传统治理机制不足以解决问题

传统国际治理的核心是维护和平稳定的国际环境,避免因为国家之间冲突而引发国际间的战乱纷争。然而,过去几十年全球化和新技术的发展,改变了国际安全与和平的问题属性,恐怖主义势力依靠信息技术的发展实现跨国境、跨区域的蔓延;核技术、生物技术等新兴科技发明在造福人类的同时,也增加了被恶意利用制造生化武器威胁人类的可能。这些新的危险因素,导致传统国际治理问题的性质发生改变—过去以保证国家安全为基本单位的传统国际治理问题,演变为跨国界的全球安全治理问题。

传统国际治理问题的性质变化,决定了仅依靠国际规则限制和约束各国政府的行为,还远远不能够有效预防和遏制这些全球危机的发生。为了维护新形势下的国际安全和稳定,需要各国政府、全球以及地区安全机构以及其他多方参与主体进行更加深层次的合作。例如在“9•11”事件之后,超过100个国家政府承诺建立国际反恐同盟,对于可能相关的资源和情报进行合作。

2.全球公共产品需求的增加,导致传统治理机制失灵现象更加突出

随着全球化进程的深入,人们对一系列全球公共产品的需求日益增加,例如应对气候变化、传染病防控、网络安全、国际金融监管等。这些议题在传统国际治理中很少受到重视,但随着跨国的经济、交通、信息网络等日益紧密,这些问题所引发的跨越国境的外部性效应越来越明显,例如传染病防控因为人口的全球流动而上升为严重的全球风险问题,又如一个国家内部的金融体系问题因为全球金融贸易的紧密联系而上升为全球性的金融风险。另外值得注意的是,全球公共产品除了包括上述具有明显跨国境的外部性的产品,还有很多是过去公认的国家内部社会、经济和民生问题,其本身不存在明显的跨国境的外部性,例如欠发达国家、地区的贫困和饥饿问题,热带疾病、家庭暴力问题、非洲女性割礼问题等。然而,由于政治全球化的发展使得更多的人开始关注这些问题,导致国内治理问题的全球化现象越发普遍,例如联合国千年发展目标的八项具体目标均属于此类议题。总之,全球公共产品的提供对人类的生存和发展具有极其重要的影响力,日益成为和国际安全事务同等重要的全球治理议题,因而受到越来越多的关注。例如我们对《全球治理》杂志1995年创刊至2011年收录的所有论文进行分析,发现52%的文献都是关于可持续发展主题,24%的文献有关和平与安全主题。

尽管全球公共产品的重要性已经毋庸置疑,但正如本节开始所述,传统治理机制在解决全球公害和提供全球公共产品方面却屡屡失灵。我们认为,传统治理机制之所以在全球公共产品的治理中出现失灵,重要原因之一在于传统国际治理机制的属性导致其不适用于一些全球公共产品的提供,即所谓治理工具与治理问题的不匹配。

基于政府间多边谈判的国际规则制定,大致可包括问题确认、共识形成、政策内容制定等环节,这一机制产生于传统国际外交事务的治理,但对于提供不同全球公共产品却容易在各个环节出现问题。其一,在问题确认阶段,由于一些公共产品属性的复杂和不确定,使得具有不同价值观和意识形态的国家政府从一开始就无法对问题形成明确一致的认识,例如在关于文化多样性保护的政府多边谈判中,有些国家政府一向重视传统文化多样性的保护,而另一些国家则一直强调文化发展不受政府干预,基本观念的差异导致国际规则制定从一开始就面临严重困境。其二,在共识形成阶段,由于一些全球公共产品具有收益和代价的可分割性,导致不同国家政府基于各自国家的情况对问题重要性和优先级的判断存在分歧。例如,由于消灭绝对贫困、消灭疟疾等热带疾病的受益者主要是欠发达的国家和地区,其他国家政府对于这类全球公共产品的重要性就难以达成实质性的共识,因此难以进一步通过政府间谈判达成国际规则。其三,在政策内容制定阶段,一些全球公共产品的提供不仅涉及国家间的政策协调,还涉及实质性的资金分担和责任分担。传统的和平安全等治理议题的政策核心通常是规定政府不可以做的事情,然而在解决诸如气候变化、全球基本医疗可及性等问题上,政策核心通常是要求各国做出具体的资金和责任分担等承诺,因此极大增加了谈判的难度。

总而言之,传统国际治理机制最初应对的是国家间维持和平稳定等传统国际治理议题,但当今世界所面临的国际安全问题以及各种全球公共产品的治理问题,其问题属性与传统国际治理问题属性相比存在明显的差异,传统国际治理机制无法有效应对这些新的问题,从而产生了结构性的机制失灵。

(三)治理主体变化对传统治理机制的

1.传统治理主体博弈格局的改变,引发传统治理机制失灵

第二次世界大战以后建立的传统国际治理机制中,国际社会经济、政治、安全等各项重大事务的决策往往实质上由小范围的国家政府决定。罗伯特•基欧汉(Robert Keohane)指出,自布雷顿森林会议开始,国际社会的主要治理机制形成了类似“俱乐部”模式的运作方式,即由美国和少数发达国家的内阁部长和官员,举行秘密会谈、制定国际规则,然后将协议文本提交给各国立法机构和公众。但此后世界发生的政治经济格局变化,使得越来越多的国家政府增强了参与国际事务商定的意识和能力,从而改变了美国独霸国际舞台的局面。

然而,传统国际治理机制对于这种治理主体参与格局的变化却常常难以适应。一方面,过去由少数核心国家商定国际规则的模式,在众多经济政治立场不尽相同的国家政府加入以后,谈判协商的成本越来越大,形成意见一致、具有国际法约束力的国际规则越来越难,这在国际气候变化谈判、国际多边贸易谈判等议题上都有非常明显的体现。另一方面,对于传统国际治理机制进行改革却因为传统既得利益国家的阻挠而困难重重,奈瑞•伍兹(Ngaire Woods)指出金融危机以后对于国际货币基金组织的改革并没有实质性进展。

上述治理主体参与格局的变化进一步引发的情况是,由于传统霸权国家政府在新的形势下无法继续主导所有重要的国际治理机制,一定程度上不同国家和国家集团.将不同的国际组织作为游说平台,其结果是即使在联合国系统内部,不同的机构与组织也往往在不同议题上代表着不同国家群体的利益诉求,进而在很多国际问题上发展出并行甚至相互冲突对立的国际治理机制。例如世界贸易组织规则与联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》之间关于文化发展问题的冲突等。

另一方面,随着传统治理主体博弈格局的变化,诸如G20等国家间治理网络等新兴治理机制受到更多的关注。与传统国际治理机制相比,国家政府间网络的特点在于更为灵活,能够对治理问题和挑战做出较为迅速的反应,同时减少合作的成本。不同的国家政府间网络形式各不相同。一些政府间网络是较为松散的非正式机制,通常没有秘书处等机构设置,例如国际竞争网络。另一些网络则更加类似于传统的政府间组织,例如亚太经济合作组织、巴塞尔银行监管委员会等。这些非强制性的国家间对话与合作机制,成为传统国际治理机制的重要补充。

2.新型治理主体参与,形成对传统治理机制的补充和替代

经济全球化的发展推动了跨国企业等主体在全球治理中的作用,同时政治全球化的发展又促使很多国家政府以外的社会部门具有了参与全球治理的能力。自20世纪90年代以来,非政府参与者已经成为越来越重要的全球治理参与主体。有研究估算,2007年世界大约有13000个国际非政府组织,其中大约有四分之一的机构成立于1990年以后。

非政府参与主体对传统国际治理机制的影响主要体现为两个方面。一方面,非政府主体参与全球治理活动通常被认为是传统国际治理机制的补充,例如,通过.间接参与的方式推动和协助政府参与多边谈判和国际规则制定,或者也可以是抵制传统国际治理机制的议程设置,例如1999年世界贸易组织西雅图部长级会议遭到的非政府组织抗议。

另一方面,非政府主体在很多全球治理中开始独立地发挥其作用,例如在应对热带传染病的国际医疗研发中,大型私人基金会的支持是最为核心的推动力量;在促进科学知识的开放共享方面,全世界范围的科学共同体建立起各种合作网络,促进知识的共享和传播。更重要的是,非政府参与主体在一些国际事务中已经占有主导甚至绝对的领导权。例如在国际商业领域,国际标准化组织作为一个跨国非政府组织,领导着各类国际标准的制定工作;在互联网发展领域,互联网名称与数字地址分配机构制定了全世界互联网域名的标准规则。虽然非政府参与主体在国际事务中的行动通常不具有强制力和约束力,但这些基于自愿行为的新型治理机制,构成了对传统国际治理机制的挑战。

总之,无论是传统国家政府参与主体的博弈格局变化,还是非政府参与主体更积极地融入全球治理行动,其结果都是导致传统国际治理机制经受了严峻的挑战,一方面体现为机制运行的难度越来越大,成本越来越高,另一方面则是新的治理机制对其形成的补充与替代关系。

综上所述,世界的变化导致了全球治理问题与治理主体的变化,进而使得传统国际治理机制出现了结构性失灵。由此可以说明,全球治理旧范式的变化已经发生,并且这种变化具有现实的必然性(见图2)。

迈向公共管理范式的全球治理插图(1)

我们认为,强调全球治理范式的结构性转变至关重要,因为过去人们虽然对于诸如全球化发展、全球治理问题和治理主体改变、传统国际治理机制失灵等内容都有所了解,却缺乏对其相互之间联系的深人思考。只有认识到上述所有这些变化都不是暂时和孤立的,而是由现实变化引发的一系列不可逆的结构性变化,才能理解全球治理范式转变的必然性,进而探寻全球治理的新范式。
04全球治理新范式:基于多方治理主体和多元治理机制的全球治理(一)新范式的产生

世界的发展与变化使得当今人类面对的全球治理问题、治理主体、治理机制及其相互关系发生了本质性改变。但同时,这些客观的治理实践变化并不容易被顺理成章地接受和重视,因为这些变化通常触及到了对很多人来说根深蒂固的观念。为了更加明确的概括和强调这些变化,本文以全球治理旧范式作为理论参照构建全球治理新范式,包括以下四方面内容。其一,全球治理议题不再局限于传统的国际外交事务,国家内部治理和国际事务治理的界限已经打破,尤其是与人类可持续发展目标相关的各方面问题成为全球治理的重要内容。其二,全球治理的核心目标不仅包括维护国际和平与安全,更是扩展到公共事务治理的方方方面。其三,重要的全球治理主体既包括国家政府,也包括各类社会组织、市场主体等。其四,多元的全球治理机制,既包括传统的国家政府间通过谈判建立的国际治理机制,也包括其他新型治理机制。 (二)新范式特点:治理问题、治理主体、治理机制及其相互关系
全球治理的新范式意味着在当前的全球治理实践中,治理问题、治理主体和治理机制与过去相比都呈现出明显的复杂性,并且其相互关系也变得复杂,具体包括以下四个方面。 1.治理问题的多样性和相互关联
世界在过去二三十年的发展和变化导致全球治理面临更加多样化的治理问题,例如世界经济论坛研究报告归纳了人类当前面临的31项最严峻的全球风险,包括传统国际治理所关注的政治与社会不稳定风险,更多则是有关全球公共产品和全球公害的风险。更重要的是,多元化的全球风险彼此之间存在一系列的关联性。例如气候变化风险既是一种重要的经济风险,也会引发极端天气事件、水资源危机、粮食危机等其他问题。又例如,新技术所引发的网络攻击、数据欺诈或窃取、关键信息基础设施崩溃等问题,不仅彼此之间关系密切,还会激化恐怖袭击等全球问题。
2.治理主体之间的竞争或合作关系错综复杂
首先,全球治理的合作模式不再局限于政府间国际组织与国家政府之间。例如联合国最初面对的治理对象是主权国家,而如今的联合国则越来越重视发展多部门合作关系—尤其是与商业部门、社会部门的合作,例如全球联盟的作用。其次,不同参与主体之间的竞争关系不一定以国家作为划分单元。例如在20世纪末发起的人类基因组计划中,包括美国在内的各国政府联合起来应对美国私有企业的专利竞争,实现了人类基因组测序结果的人类共享。此外,不同的国际组织、国家政府、社会部门、商业部门等在具体治理议题上建立起合作或竞争关系。
3.不同参与主体在不同类型的全球治理问题中承担主导作用
在全球治理新范式中,不同参与主体在不同全球治理问题中承担主导作用。例如维护国际安全与和平主要还是由国家政府来提供,但具体的治理机制与过去相比则更加多元。而在其他一些领域,依靠政府之间达成国际协定的难度和成本越来越高,非政府主体能够发挥的治理空间则相应增大。例如在国际经济贸易领域,跨国企业和非政府组织等越来越多地承担起全球性的行业标准制定工作。在科学发展领域,国际科学共同体通过网络合作、行动倡议等方式规范行业内部的行为准则。
4.同一类治理问题中多种治理机制并存
在当今的全球治理中,针对同一类治理问题往往存在多种治理机制,并且不同治理机制之间经常存在重叠与冲突。一些学者将这一现象定义为“领域复杂性”。以气候变化议题为例,目前的多元治理机制包括联合国体系中的《联合国气候变化框架公约》等国际条约、全球环境基金的融资机制、由双边或多边国家发起的多部门合作倡议、联合国政府间气候变化专门委员会等专家评估体系、20国集团等国家间政府网络等。在植物遗传资源的保护和利用问题中,不同的治理机制之间则存在明显冲突。《与贸易有关的知识产权协议》强调对基因技术的专利保护,而《生物多样性公约》则强调对基因资源拥有国权益的维护。国际农业研究磋商组织等非政府组织则致力于共享基因资源信息,推动发展中地区的农业发展。
上述基于治理“问题一主体一机制”框架的全球治理新范式探讨,仅仅是我们从公共管理视角出发的尝试,在当今纷繁复杂的全球治理中,还有广阔的未被开垦的研究议题,值得更多学者去深入探索。例如,对于很多全球公共产品的属性和最优供给方式我们还知之甚少,对于不同的参与主体如何发挥其在全球治理中的作用还缺乏大量深入的研究。对于有多少可供选择的全球治理机制以及不同治理机制的优势和缺陷还有待更为深人的探讨。总之,全球治理新范式的研究序幕已经拉开,新时期的全球治理研究已进入议程。

05 结论与讨论世界在过去二三十年中发生了一系列重要变化。全球化进程的深入和国际政治经济格局的改变,使得全球治理的问题和主体都发生了重大变化,进而引发了传统国际治理机制的失灵,同时产生了其他新的治理机制。上述一系列的变化都不是孤立和暂时的,各种变化在现实世界发展的进程中环环相扣,使得全球治理范式出现了结构性转变,全球治理新范式也应运而生。全球治理新范式不仅意味着治理问题、治理主体和治理机制及其相互关系都更为复杂,更意味着人们看待和理解世界的观念需要发生根本性转变—以“地球村”居民的视角看待我们共同的世界和世界事务的治理。
对于中国等新兴大国来说,全球治理新范式的形成既是机遇也是挑战。如果新兴大国更多地是希望在以传统全球治理范式为基础的治理体系中争得一席地位,那么新兴大国很有可能会与现有的传统大国形成全球治理主导权方面的直接竞争,成为现有传统大国所提防和排斥的另类。但是,如果新兴大国能够主动地去参与和推动新兴的全球治理体系,那么新兴大国就有可能真正抢得先机,成为塑造未来全球治理体系的设计师,对新兴治理范式的形成作出建设性的贡献。
实现这一愿景的重要前提条件,是新兴大国的学者和思想库在全球治理领域研究的转型。对于广大中国公共管理学者来说,过去我们习惯于思考和研究国家内部的社会问题和治理事务,为促进国家发展担负应尽的使命与责任,并在研究全球事务中探讨如何确保中国自身的国家利益。如今在新时期的全球治理发展中,也需要我们在保护国家利益的同时,能够去思考世界面临的各种问题与治理事务,以类似关心国家发展的心情和研究使命感去探索全球问题的治理。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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