转型期公共政策过程的适应性改革及局限

一、引言与问题的提出随着社会进步与全球化发展趋势的新变化,大量复杂且亟需解决的政策议题快速涌现,不同政治体制和发展阶段的国家都在努力解决各种政策困境,摆在一国政府面前的是高速发展和…

一、引言与问题的提出
随着社会进步与全球化发展趋势的新变化,大量复杂且亟需解决的政策议题快速涌现,不同政治体制和发展阶段的国家都在努力解决各种政策困境,摆在一国政府面前的是高速发展和全球竞争下公共政策制定与实施的 “赛跑”。如何 “又快又好”地解决国内众多政策问题,增强政府回应性,改善治理绩效,保持政权稳定,不仅是一国现代国家治理能力与水平的体现,也直接影响了国家的发展与全球竞争中的地位,是国内治理的核心问题。
在最近十年经济社会的全面发展过程中,中国政府开始面临各种前所未有、复杂的公共政策难题,遭遇经济与社会压缩式发展下的各种政策困境。这些问题有些是世界各国面临的共性问题,例如医疗卫生改革、金融危机,有些是中国在经济与政治转轨阶段下面临的特殊问题,例如国有企业改革,资本市场开放等。然而,在公共政策问题逐渐复杂化,政策过程日趋民主化、科学化过程中,中国的各项公共政策改革并没有陷入“民主决策的困境”(决策拖沓,停滞,无法达成共识),反而在过去短短的十多年内,在众多领域中推行了政策改革,表现出了 “快速”解决问题的决策优势,以及 “高速”响应的地方执行力。这些重大改革的决策过程都非常短暂、迅速、甚至仓促,缺乏方案比较权衡和分析的过程,却很快进入到了执行与实施的阶段,取得了一定程度上的政策效果。这一现象引发了世界各国对中国国内治理的关注:中国公共政策决策过程为何能够在快速决策的同时维持系统的稳定性,保证改革总体向前推进?与西方学者观察到的“决策迅速、执行力强”不同的是,国内公共政策研究者们看到的则是执行的成本损失和不确定的执行结果。那么,为何我国的公共政策执行过程和效果总是受到各方抱怨,而地方政府却又敢于在一定程度上违反和稀释上级政府制定的政策目标?

为了回答这样一个内外不一致的政策过程观察,我们需要先介绍在转型期的十多年中,中国公共政策过程面临的几个重要情景变化,以及对公共政策过程产生的可能影响。亚洲金融危机过后,中国进入到十多年稳定的经济高速发展时期。宏观经济的相对稳定使得政府开始腾出手来进行一系列制度建设,政策试验和体制改革,与此相伴的政策外部环境也发生一系列重要改变。首先,政府的响应性增强。从2000年开始,中央政府就开始通过快速回应社会需求这一鲜明的政府姿态来构建“亲民政府”形象,维持执政的合法性基础。增强回应能力的主要策略是对受关注的政策议题和社会问题采取快速的行动和应对,对下级政府施加压力,督促地方政府更快、更好地解决政策问题。其次,行政透明性和责任性增强。自2003年SARS事件后,政府官员因决策失误和工作差错而被解雇或主动地引咎辞职已成为干部任免中的惯例。同时,媒体与公众参与公共政策的方式对政府决策施加了重要的外部约束,在增强政策过程透明性的同时,也使得部分政策议题获得了足够的注意力。决策者需要去进行相应的改革和努力,以便获得升迁或保住职位。再次,政策问题属性的改变。经历了成功的经济改革后,越来越多与公众日常生活密切相关的政策问题,尤其是社会政策、安全监管与环保政策等进入中国公众的视野。公共决策受到更多来自公众、媒体以及非盈利组织关注的影响。最后,正式决策程序改进较缓。十多年中,中国公共政策过程的参与主体逐渐多元化,专家与思想库开始在政策过程中发挥影响力,决策的民主性和科学性得到了提升。但是,决策程序在进一步的规范和制度化方面进展较缓,公共决策依然被外界视为相对封闭的政府过程。除此之外,我国还面临着与世界各国在全球化时期共同的治理难题———日益增多的复杂公共政策议题。
那么,在这样的公共政策的外部环境下,一旦某一政策议题受到社会的特殊关注,公共决策在外部压力下将面临巨大的 “时间约束”, 政府在有限的时间和资源条件下,只能做出一个仓促的政策理念或方向选择,实施改革,并将剩余决策任务转移至后续环节进行,从而改变了政策过程各个环节的位置安排以及时间配置。因此,本文所指的 “时间维度”的关注点在于政策过程各阶段的时间配置对政策过程以及结果产生的影响。
本研究试图用经验案例来归纳总结中国公共政策的运作机制,研究侧重于对外部力量作用下的公共政策过程进行分析,探索公共政策决策特征的同时,还将深入分析公共决策特征对整体公共政策过程的影响,尤其是对政策执行的影响,进而描绘政策过程周期中的时间特征。在近期发生的重大公共政策改革案例中,有这样一个案例非常典型和特殊,成为本研究的实证案例。从2004年到2012年,山西省对煤炭行业进行了资源有偿使用和企业兼并重组两次重大政策改革,完成了省内三千多家煤炭企业的重组。对于资源矿产类行业而言,短期内这样大刀阔斧的快速改革引发了公众、利益集团和学者们的深度关注,同时政策执行的多样化特征鲜明,各行政市展现出不同的执行模式与结果。因此,本研究试图回答:为什么山西煤改的两次决策过程会如此快速?
本研究的案例分析单元为 “政策过程”:山西省政府的决策过程和地方政府的执行过程。值得注意的是,该案例的政策过程涉及政府内部多层主体,包括施加压力的中央政府、作为决策方的省级政府和作为执行方的地方政府等。此外,研究通过多轮数据收集、案例分析和理论演绎来对公共政策过程特征进行抽象化和模型化。深度案例素材来自2009年到2014年间作者对山西煤改过程的深入访谈及参与式观察。深度受访与经常性回访对象37人,涉及省级政府的决策部门、多个地方政府、各种不同类型的煤炭生产企业等。

二 、“决策删简—执行协商”:作为过渡性制度安排的政策过程模型

我们首先提出政策过程呈现的非理性特征以及时间维度观察的重要性。其次,构建一个新的政策过程分析模型,并从中国政策过程呈现的环境特征和实际现象出发,提出模型的一些重要推论。

(一)文献综述与概念分析

谈到政策过程,经典的教科书式模型包括问题界定、议程设置、方案评估、政策决策、政策执行和政策评估等环节。理性发展政策过程预示着,无论是政策科学的研究者还是实践者都希望公共政策按照一定的规则和程序,经过各个环节的科学化、民主化发展而演化,并成为他们对政策过程实践、研究和分析的逻辑起点(如图1(A)所示)。

事实上,并非所有学者都认为政策过程是以理性方式发展演化的。例如金登提出了在政策过程前端——问题界定、备选方案和议程设置等环节出现的非理性和偶发因素。其他学者也指出,政治动员、社会运动、突发事件、大众传媒以及政治博弈等都影响理性的议程设置与方案选择。政策执行和政策评估也难以按照理性方式发展。例如,政策执行难免随着时间的延长而发生变化,政策联盟的改变或瓦解会使得执行结果较最初的政策目标发生大的变化。同时,并非所有的政策都有足够的时间和资源进行政策评估和反馈,也并非所有的政策能够在恰当的时间内评估出其合适的影响力。此外,人类认知方式与知识水平之间的差异导致的不确定性使得实践者以 “泥泞前行”的方式治理国家, 并始终以理性发展过程作为理想中的公共政策过程标杆而为此不断努力。

政治体系中广泛存在的党派竞争、意识形态、集团利益以及委托—代理关系,以及政治体系外存在的社会冲突、大众媒体以及危机事件等都有可能给公共政策过程施加更多的非理性因素。但是,我们想指出的是,随着议题复杂程度和议题数量的骤然增多,公共政策过程即将面临严苛的外部压力,包括来自政党与高层政府的政治压力和来自公众、媒体等的社会压力,并有可能成为放大或输送政策过程非理性因素的渠道。

转型期公共政策过程的适应性改革及局限插图

理想中的完美决策受到理性与完备信息的限制,西蒙提出的有限理性 分析了四个限制人类进行理性决策的因素,包括个体注意力,完备信息,不确定性和偏好理解。然而,西蒙虽然注意到了决策时受到的外界约束,其依然还是认为决策可以在有限的理性条件下进行分析、比较和权衡。但是,当人类行为加上了外部压力约束的情况,公共决策的非理性将会被无限放大。

强烈的外部压力约束下,时间成为公共决策的稀缺资源。完备的政策方案难以在有限的时间和信息下产生,复杂的利益冲突也难以在较短的时间内得以协调和权衡,而公共决策却需要快速启动,政策执行需要贯彻实施且看到成效。从而,公共政策过程受到了来自两个方面的挤压效应:一方面是时间上的挤压,使得问题界定、方案选择与权衡以及决策等环节被赋予的时间减少,甚至执行时间也被压缩;另一方面是环节上的挤压,导致环节的不完备,或环节错位与转移 (如图1(B)展示)。同时,未被充分界定的政策问题,政策方案之间的比较,各方利益之间的权衡需要在后续灵活的政策执行环节中得到补充,否则将导致执行失败。在中国的政策过程的现实环境中,公共政策的实践者无意识的重新配置政策过程各阶段的时间以及环节,应对了复杂的外部压力,并采用内在的运行和补充机制对理性过程进行弥补与追踪,这是本文理论模型的基本逻辑。

在解释和描述该机制之前,我们需要先厘清“时间维度”视角以及本研究理论分析的切入点。长期以来,作为一个与时间密切相关的过程研究,政策过程理论的研究者们并没有将“时间”视为分析的核心维度。阶段论模型是最早将过程与时间元素挂钩的理论,认为问题进程是由确定的时间阶段构成。但是,在阶段论的分析中,时间是对政策过程阶段顺序发展的描述,而没有成为单独的变量予以观察。政策源流、阶段平衡和倡议联盟 (或政策学习)等政策过程理论虽然观察到了政策过程中产生的突变和政策之窗的瞬间开启(特定时间点内将多样化的元素集中在一起而起作用), 或长周期内发生的政策动态变迁和学习, 意识到时间的重要性,但是时间依然不是这些理论的关键性变量和概念。在更为细致的观察维度上,学者们曾对时间压力对决策、判断的影响进行分析,认为时间是决策行为的重要约束,在时间压力下决策者的认知过程将产生系统性的改变, 却依然缺乏从政策过程整个周期视角观察时间对过程产生的影响。

那么,为何时间维度长期以来没有受到重视?主要原因归纳起来有三点:(1)政策过程的研究者习惯分析决策的内部性和常态性;(2)忽略执行与决策的联系而未将执行与决策统一进行分析;(3)弹性时间的基本假设。首先,众多研究将政策过程,尤其是将政策决策视为政府组织内部的行为,关注常态性的决策机制和特征。同时,一国政府常态下的公共政策过程特征和规律是传统研究的主要关注点。但是,全球化发展使得政策议题的复杂度和数量都急剧攀升,使得政府不得不在同一时间面临众多亟需解决的公共政策问题,更多的重大决策表现为非常态的情况下的危机决策,时间压力成为政治家决策时的关键约束。其次,政策执行并没有作为政策过程的一个阶段而被统一纳入分析。传统西方执行理论对执行困境“政策制定与执行结果之间的差异”(政策执行偏离,象征性执行,政策执行多样化,执行走样等) 的解释多从政府行政能力 (组织管理和效率控制),基层官僚自由裁量、政府间关系 (执行结构)等维度进行解释。中国的政策执行研究则多集中于政策执行中的激励与地方政府运作问题上。中外研究都缺乏从政策制定到政策执行的完整链条中审视政策执行,并将其纳入到纵向的政策演变之中。值得注意的是,政策循环中决策环节的特征和模式对执行方式和效果将产生重要的影响,这在中国表现尤为明显。一个经过长时间科学决策、理性分析和各方利弊权衡而形成的政策方案,会使得政策执行仅仅成为“实施”的过程,并得以快速完成。相反,一个快速决策且不甚完备的政策方案会使得政策执行需要承担更多的决策任务,成为一个冗长且具有利益协调和决策判断的过程。
最后,传统政策过程阶段论的研究都建立在弹性时间的基础上。但是,当大量公共政策议题呈现在政府面前时,单个政策改革的决策时间分配减少,对改革结果产生至关重要的影响。尤其是在外部压力下,公共决策的时间变得异常短暂时,政策方案的科学性和可接受性就受到了严重的挑战。快速决策下势必导致政策执行陷入困境,引发的执行问题可能是多样的。所以,从时间维度观察政策过程,不仅将我们引入对政策过程每个环节时间分配问题的关注上,跳出传统上决策无限期的思维模式,也迫使我们关注各个政策过程环节之间的关系和具体的位置作用。 因此,本文将重视政策过程的非常态性,忽略弹性时间的基本假设,并以政策过程全周期的视角来重新审视政策过程。
(二)“决策删简—执行协商”模型
与一般的政策过程模型类似,本模型建立在 “理性”决策的逻辑起点上。决策者面临这样一个政策情景:众多复杂的政策问题,高度受关注的政策议题,必须快速回应和解决问题的压力。 本模型的基本逻辑为:问题界定、议程设置、方案酝酿、政策选择等一系列政策决策的过程,在外部力量的作用下,决策的时间与环节受到压缩、简化、甚至删简,从而导致政策执行过程成为决策的补充。在内部力量的作用下,政策执行具有方案利弊权衡、协商与讨价还价等特征,执行阶段获得了更多的时间配置。在决策过程被删简,执行充满协商的情形下会导致不确定的政策结果。该机制本身是由于政策过程内外的非理性因素所塑造,但其时间配置的结构特征使得该机制自身得以有效缓解非理性,并对理性发展过程进行一定程度的弥补和追逐。因此,时间分布成为中国公共政策过程表现出的最主要特征。 “决策删简—执行协商”表现为四个重要的特征,如图2所示: ·特征一:问题界定受焦点事件影响。·特征二:决策过程被删简。 ·特征三:执行成为协商和权衡的过程。 ·特征四:不确定的政策结果。
转型期公共政策过程的适应性改革及局限插图(1)
1.焦点事件影响下的问题选择公共治理过程中存在很多困难、复杂的政策问题难以解决。在给定的有限资源和时间窗口之内,官僚机构很难去主动挑选和触碰这些具有挑战性的政策议题,并加以研究和解决。除非具有特别的指标,或强大的外部压力,否则这些政策问题不会在众多的政策议题领域中凸显。因此,焦点事件成为在众多公共政策难题中促使某一类问题得以被官僚部门重视,提上政府议程的关键因素,且在中国的公共政策过程中表现尤甚。 更为重要的是,政策改革的方向经常由焦点事件事先确定。焦点事件不仅促发政策议程,其本身的性质也直接影响政策问题如何被界定、理解,改变从而间接影响政府方案的选择和决策。同时,复杂的政策难题也使得官僚机构长期以来缺乏应对解决的政策思路,无形增强了焦点事件对政策问题某一方面的放大作用。 2.外部力量:决策过程被删简压缩焦点事件促发下,政府决策部门不仅面临上级政府施加的政治压力,还面临来自公众、媒体的舆论压力。这种政策环境需要政府具有快速回应的能力和迅速的政策反应,导致决策者能够对政策问题进行分析和协商的时间异常短暂。因此,理性分析是困难的,并往往缺乏时间进行详细的问题界定、方案比较、利弊权衡等环节。政策过程直接表现为:决策时间非常短暂,决策过程在强大的外部力量作用下被大大缩减,称之为 “决策删简”,并具有如下几个特点: (1)在有限的时间和强大的外部压力下,政策指标容易过度承诺。决策者在外部力量下同时也成为决策删简的积极推动者,过度的目标承诺是有效回应和舒缓压力的策略手段。(2)政策方案在大多数情况下为救急的方案。或是路径选择采用某一部门既有的政策思路,或是临时应急的政策酝酿,缺乏综合性的问题界定和应对分析。(3)决策结果在有限的参与范围和时间内往往非常综合且缺乏细节,却给下一环节的政策执行留下了发挥的空间。(4)当在短期内或第一时间内难以达成共识时,决策往往以杂糅、模糊的形式呈现,将利益协调的任务转移到执行环节。 3.内部力量:政策执行成为利弊权衡的过程由于决策过程删简,作为政策过程内部力量多元行动主体,例如利益相关者、多级政府以及政策专家等只能在政策执行中表达利益诉求,平衡各方利益和进行方案选择。从而,实际的利弊权衡是发生在执行开始之后,多样化的策略、观点和利益集团开始竞争,即便是在有限的空间之中。政策执行表现为一个利弊权衡、方案协商和讨价还价的过程,政策执行过程被逐渐拉长,包含了对决策部分缺失环节的补充,称之为 “执行协商”,有如下的特征:(1)快速决策遗留下的政策空间使得政策执行可以摇摆,重新定位决策中所设置的政策方向,进行多个方案试验,并对过度承诺的政策目标进行吸纳。(2)本该体现在决策环节的地方政府意见表达出现在执行环节,上下级政府间形成了稳定的博弈关系。执行过程发生决策者具有更多控制力的下级系统中,博弈关系表现为上级控制下级双重博弈。一方面上级政府释放政策空间,容许地方的差异化执行;另一方面,上级政府采用强力手段推动政策执行。(3)执行作为一个利弊权衡的过程,可以视为一个修正和补充环节来缓冲快速决策带来的负面影响,但是同时也会危害快速决策带来的正面效果。 4.产生不确定的政策结果决策删简—执行协商的情形下,不仅快速回应了公众和上级政府关注,也给予了各方利益相关者的协商空间。但是,快速的决策中有可能出现一些决策失误,妥 协的执行也有可能将一个好的政策折中,因而政策结果往往是不确定的。不确定性体现在两个方面。一方面,在焦点事件影响问题定位、缺乏利弊分析和方案比较的快速决策下,决策中有可能出现问题识别偏离,即便是有政策执行作为修正和补充,也难以挽救政策实施所带来的负面影响。另一方面,虽然政策执行作为一个利弊权衡的过程,可以视为一个修正和补充环节来缓冲快速决策带来的负面影响,但是同时也会减弱快速决策带来的正面效果,使得激进改革的效果被大大削弱。这种削弱效果同样也不确定:可能是情急之下做出的应激决策,地方政府应对式的执行,并不会产生实质性的政策改进;可能实施了一项激进式的改革,产生一个漫长、繁琐而杂乱的执行过程,初始的政策目标被严重地妥协掉;也可能政策方案得以良好执行,政策效果显著。 值得注意的是,虽然政策的结果不确定,却能够取得一定的政策效果。“决策删简”能够快速的满足政治需求,产生形式上令人满意的决策结果;同时 “执行协商”也能够使得利益相关者在过度承诺的政策目标下达成相对满意的政策方案,从而使得某些政策领域的激进改革得以向前推进。
(三)模型的重要推论在描述和解释了 “决策删简—执行协商”过程模型时,结合中国公共政策和政府运作的现实情境,我们同样能够得出几点重要的推论: 推论一:与快速民主化进程不匹配的决策程序建设,是 “决策删简”发生的制度环境,影响政府的决策自主性。在公共决策各项制度规范的建立与探索的初期,合理的、规范的公众参与方式和表达途径都尚处于探索阶段。在快速民主化发展的进程中,过度的公众参与和社会关注会产生无序的社会压力,对政府理性决策造成一定程度的干扰。与此同时,相对滞后的规范性决策程序建设难以减少政府官员因为理性分析而延迟决策的责任和限制政府官员在决策中自由裁量的权力。因此,政府在公共决策中的决策自主性受到影响,抗压能力减弱。这样的制度环境下,事实上的政府议程并不能够由该级政府本身所主宰,极易受到上级政府或来自公众、媒体等社会力量的影响,同时这样外界环境也不允许决策者有充分的时间进行科学化的分析和决策,决策删简随之发生。 推论二:“决策删简—执行协商”的公共政策过程满足的回应性需求,可以推动激进改革,但也有可能在决策过程中出现问题,造成不可挽回的损失;因此,政策执行是关键的 “阻尼器”。随着公共政策多元化参与机制的建立,政府更加难以在短时间内调和多元利益,尤其面对再分配政策领域巨大的利益格局变动。这表现为政策决策或陷入拖沓、讨价还价、难以达成共识的境地,或形成一套杂糅各方利益,却收效甚微的政策方案。然而,“决策删简—执行协商”的公共政策过程则能够利用公众情绪推动议程,限制决策的参与范围,加快改革的出台,并能在政策执行过程中以协商、权衡和讨价还价的方式稳定各方利益,缓和改革的激烈冲突,整体上保障实施过程的稳定性。当然,执行协商或许在一定程度上作为“阻尼器”减弱了激进改革的政策效果,但我们不能否认 “决策删简”带来的改革推进。此外,缺乏理性分析与判断的快速决策极易产生重大的决策失误,一旦执行,将造成难以挽回的成本损失。但有灵活的执行协商环节作为缓冲,也能够挽救一部分社会成本损失,减少政策的负面效果。因而,决策删简和执行协商的匹配才是该过程机制的个中奥妙。 推论三:“决策删简”之所以形成,在于长期存在的协商式政策执行过程;反 之,执行协商存在的原因在于决策过程被删简。政策过程的两个重要环节 (决策和执行)互为因果,形成稳定循环。决策删简造成的过度承诺导致政策执行中采用协商的方式消化和吸收。反之,决策者会顾及或已知执行过程中经常性的使用协商方式,从而也会在决策时将执行协商考虑在内。博弈进入循环之后,决策者会预知政策执行的阻力,故意进行决策删简,加大政策目标,随后在执行环节释放政策空间,并配以严苛控制手段。执行者也会预知决策者决策删简会产生过度承诺,这种承诺不可置信,从而放宽政策执行的标准,权衡各方利益。因此,决策删简和执行协商的两个过程机制互为因果,形成循环,并在未来一段时间内持续。 推论四:“时间维度”将成为政策过程研究的重要切入点。外部力量与决策删简程度,决策删简的程度与执行协商程度,内部力量与执行协商程度之间都存在正相关关系。本模型从时间维度切入政策过程,不仅解释了决策与执行之间的关系,指出执行绩效深受决策特征的影响,还分析政策过程内外部力量对各阶段时间的影响。外部力量对决策过程产生了挤压效益,而存在于政策过程内部行动者之间的互动力量又产生了拉长政策执行过程。同时决策删简程度越大,执行中所需要增加和补充的环节越多。因此,在时间维度的限制下,政策过程各个环节重新进行了时间和位置的分配,形成一套自适应的机制。

三、煤炭改革个案的实证分析

中国煤炭产业以产煤大省山西为蓝本,在2004-2012年间进行了两次重大的政策改革 ——资源有偿使用和企业兼并重组。这两次重大改革使得山西省内近五千座煤矿经历了产权的大洗牌,涉及了上千亿资金在煤炭行业中的流入流出,与之相伴的是四任省长的更替和频频发生的特大矿难。更令政策研究者惊讶的是,两次政策改革背后快速的决策过程和后期冗长的讨价还价式执行。本节,我们首先简要介绍山西煤炭改革的背景情况,给予读者一个故事梗概。其次,采用案例材料对 “决策删简 —执行协商 ”模型进行实证分析。经验观察和讨论与上节模型的着眼点一致,重点关注政策改革的问题如何被界定、决策过程的删简在什么情况下发生、执行过程的如何进行协商以及政策产出结果为何是不确定的。 

(一)山西煤炭改革的过程梗概

1.资源有偿使用改革

亚洲金融危机过后,煤炭产业迅速复苏。在经济目标的驱使下,由于原先乡镇煤矿基础设施落后,国有大型煤矿安全投入不足,在短时期内造成了大量生产事故集中爆发。并且,随着媒体舆论的开放和互联网的传播,越来越多的 “矿难”直接呈现在公众面前。 资源有偿使用政策的议程设置就是在这一背景下,于2004年4月30日临汾隰县矿难 (36人死亡)的当天被提出。

面对矿难现场的掠夺性开采、产权混乱、层层转包,无法寻找煤矿经营者等状况,当选仅两月的时任山西省长 A当场拍板在临汾进行政策试点,探索煤炭行业内从2002年以来就开始筹谋和提出的资源有偿使用的政策想法,希望达到有恒产者有恒心的政策目标,解决当前混乱的煤炭开发秩序。值得注意的是,资源有偿使用改革在此之前仅仅是 “变无偿的煤矿资源开采为有偿”这一简单的想法,在经历近一年 “边试点边酝酿”后,2005年6月,山西省政府才出台了以明晰产权为目标的纲领性政策 (20号文), 史称资源有偿使用改革,这一改革还纳入了 “资源整合”的概念。然而,20号文颁布仅四天,领导人更替,B担任山西省代省长,A 转任省委书记。这位来自改革区广东深圳的政治精英一上任就遭遇 “7·2忻州宁武贾家堡矿难”(36人死亡)。经B省长的调整,一月之后更具操作性的政策文件 (247号文)出炉, 突出强调以 “市场经济手段为主线和市场配置资源”来实施有偿使用,也就意味着欢迎更多的私营资本购买煤炭资源的开发权。半年之后,2006年2月,资源有偿使用政策 (187号文)以省长令的形式被正式发布。 伴以 “资源整合”的概念,有偿使用改革成为私营煤矿开始真正兴起和扩张的起点,并使得这场以明晰产权为出发点的政策改革贴上了 “市场化”改革的标签。最终,以山西为蓝本的政策试验最终上升为国家政策。 但是,资源有偿使用的政策并未能真正执行到底,大部分地区仅仅是收取了资源价款。2007年,B省长调离山西,其后继者在解决矿难的思路上与之南辕北辙。

2.企业兼并重组改革 

面对大幅度进行的矿权改革,煤炭价格却一路飙升,矿难的事故数量和单次矿难死亡人数也开始升级。不仅如此,自2005年之后,山西成为了实施行政问责制最典型的地区,众多地方官员因安全生产事件被问责。同样,企业兼并重组的政策议程也是在矿难面前被提出。C省长刚上任不到一个月,2007年9月19日大同左云发生矿难 (21人死亡)。紧接着,2007年12月5日,临汾洪洞发生105人死亡的特大矿难。临汾矿难现场,C省长当即召集技术官僚商讨解决矿难多发的新方案,省煤炭工业局自2005年就开始内部酝酿的 “三化方案”受到了重视,并成为兼并重组改革的最初蓝本。随后发生的2008年南方冰雪灾害,对国家的能源战略安全产生了冲击,使得企业兼并重组改革更加强调了 “国家对能源的控制”。2008年9月山西省正式出台兼并重组的纲领性文件 (23号文)。然而,这项政策却在紧随其后的地方动员推进会议上遭遇到地方政府———重点产煤县的强力反对。

历史却再度重演,23号文出台仅一周,政策主推者———时任省长C因重大安全事故引咎辞职, 国家煤矿安监局局长D担任山西省代省长。在D省长刚刚 “转正”(由代省长经选举担任省长)后,2009年2月山西屯兰煤矿发生特大瓦斯爆炸,造成78人死亡。同年3月的全国人大会议后山西代表团被媒体围攻追问矿难事件,D省长面对媒体当下表态:“实施兼并重组的决心不动摇,在此前基础上再关500座煤矿”。人大会议结束之后,D省长立即召集煤炭局、设计院领导和专家商讨方案修改,试图将1500座煤矿进一步压缩为1000座。为此相关设计部门连夜赶工,在一周之内又重新修改设计了方案。一个月后,山西省出台兼并重组的操作性文件 (10号文),改革序幕正式拉开。最终,山西煤炭企业兼并重组改革被推广至全国,全国范围内兴起了 “内蒙模式”、“河南模式”等政策改革。2010年底,国家正式将煤矿企业兼并重组上升为国家能源发展战略,并授予山西省更大的试验权限与改革空间。

3.妥协拖沓的政策执行

经过两年多对企业兼并重组政策的实施,山西省无论从生产规模、矿井数量, 还是技术水平、安全生产等方面均有重大改善。截至2011年底,山西省煤矿数量由整合前2008年的2598座煤矿压缩为1053座,办矿的主体企业由2200个减少为130个,全省境内产能30万吨/年以下的矿井全部淘汰,90万吨以上的中大型矿井数量达到70%以上。同时生产安全绩效有所好转,重组之后2011年全省百万吨死亡率降到0.085%,远低于当年全国平均水平 (0.565%)。可以说,企业兼并重组政策对规制山西煤炭产业起到了重要作用。

然而,就产权结构改变而言,兼并重组之后并未真正实现23号文提出的大集团控股75%以上这一政策目标。地方国有和民营煤矿依然占据了很大部分产能,全省仅有不到五成左右的煤炭资源被省属国有煤矿占有。此外,执行各地差异化程度较高,执行频谱较大。地方政府在兼并重组中通过多种形式保留地方利益,政策执行走样。例如创立兼并主体兼并本地小煤矿,隐性入股民营煤矿,与国有煤矿合谋等策略。直至今日,仍有部分重组双方在资源价款、收购价格等方面未达成共识。

(二)实证分析过程 

山西煤改过程给予我们一副完整的政策过程图景。那么,究竟是什么原因导致政策仓促出台,政策执行又为何困难重重?我们将按照时间顺序系统地阐述本案例表现出的“决策删简—执行协商”的政策过程特征,并描述外部力量和内部力量对政策过程的影响。

1.政策问题如何被界定对于中国的煤炭产业而言,快速发展的同时始终伴随着令人诟病的矿难。然而,矿难频发的原因在不同时期有着本质的区别。新中国成立之初,矿难的原因大多归咎于落后的生产力与生产技术。“大跃进”和 “文化大革命”时期,监管制度的多次废立是百万吨死亡率不断波动的主要原因。改革开放后的二十年,大量矿难发生归结于科技装备落后和 “生产挂帅”。然而,随着监管体制、技术装备和产业理念逐步转变,矿难依然不断显现,并且数量和规模急剧攀升。因此,如何解决矿难这一煤炭产业的老大难问题成为煤炭改革的核心。

21世纪之初,大多数的煤炭生产事故背后呈现的是产权界定不清、层层转包、多小散乱差的混乱产权制度。随着产权逐步明晰,矿难与产业规模相关这一新的信息才有所表现,并为业界所知。因此,究竟什么因素导致了频繁的矿难,这一公共政策的问题界定成为煤炭产业改革的根本出发点。值得注意的是,也正是 “矿难”这一关键性的焦点事件对两次煤炭产业改革的问题界定、议程设置起到了重要作用。

例如,2004年4月,临汾隰县矿难直接引发了 “资源有偿使用”这一以明晰产权为目标的煤炭产权改革,而作为焦点事件的隰县矿难则是由于煤矿主 “层层转包,产权不清”所导致。同时期,恰逢国内市场化改革开始探索,不断深化,因此铸就了决策者们对矿权改革和市场化改革的青睐。三年之后,“企业兼并重组”的国有化煤炭产权改革则直接源起于连续发生的多起国有大型煤矿的矿难事故和小煤矿的不规范生产。这些矿难事故直接引发了决策者将矿难与煤矿规模相联系。同时期,雪灾这一外部事件和不断高热的经济形式使得能源供应和能源安全问题上升至国家战略层次。

2.删简的决策如何发生 

“资源有偿使用”与 “企业兼并重组”的几次政策决策过程都经历了对问题的快速界定、应急的议程设定与仓促的方案选择。具体而言,在四任领导人的四次政策决策中,矿难、雪灾、官员问责、媒体围攻等危机事件都推动了政策之窗的开启,并限定了决策时间 (见表1)。在资源有偿使用时期,面对初创的行政问责制和刚刚浮现的矿难,决策情景依然趋近于常态决策。然而,在企业兼并重组时期,危机事件的积累与行政问责制的不断启用,使得决策的外部压力陡然增大,尤其在省长D时期,已成为典型的非常态决策。

随着外部力量的增大,决策者用以决策的时间和决策的参与结构不断收敛,整体性的决策过程被压缩或者删简。例如,在省长 A时期,政策的形成过程为:由地方先试点,牵头部门组织各部门进行内部酝酿,并征求了部分地方政府的意见,整个周期维持了15个月。在省长B时期,虽然主导的政策思路既已形成,决策范围是以政治精英为核心的领导小组和牵头部门,政策出台历经8个月。省长C时期,决策范围进一步缩小至以政治精英为核心的四人小组 (省长、副省长、煤炭局长和规划总工程师)。到非常态的省长D时期,政策目标基本由决策者个人提出,政策酝酿范围缩至最小,政策酝酿周期也仅有不到2个月。

转型期公共政策过程的适应性改革及局限插图(2)

在快速的决策过程中,政策方案仓促酝酿或直接采用既有的方案应急,缺乏综合性的分析。例如,“资源有偿使用”改革的政策议程在临汾矿难的现场启动之后,决策部门并没有现成的政策方案,仅有的决策者提出的改革方向——将矿产资源的产权明晰和有偿出售。临汾市作为矿权改革的试点城市,不到半年时间就完成了采矿权有偿使用的试点工作。由于涉及矿产资源问题,决策者指令牵头部门 (国土资源厅)在短短几个月内进行快速的政策方案酝酿 (20号文),确定了资源配置方式、采矿权征收价款和分成比例。然而,对煤炭行业发展更为熟悉的煤炭工业厅内部酝酿的,并初具雏形的 “三化方案”并没有来得及得到方案比较的机会。随着矿难规模的不断升级和政治压力增大,决策者则直接采用煤炭工业厅 “三化方案”救急,开始推动 “企业兼并重组”的政策改革。

由于有限的时间约束和强力的外部力量,导致政策目标过度承诺,政策方案缺乏细节,政策执行者具有较大的政策空间可以对各方利益进行权衡和协商。例如,在资源有偿使用改革的第二次决策 (省长B时期)中,针对采矿权价款收缴标准,方案酝酿部门 (国土资源厅)召集专家进行了为期仅一周的测算则确定了三大煤种的价款收取标准,该标准远远高于政策试点的标准。虽然247号文在20号文的基础上确定了矿井压缩比例、有偿使用的征收范围和价款收取标准,但是在具体的政策执行中,作为执行者的下级政府可自行对30%的压缩数量进行规划,引导煤矿之间的资源整合,并且灵活的采用资源价款的征收方式,例如收缴入库、作价入股和投资入股等方式。同样,在企业兼并重组改革中,面对不断增加的外部压力,省长D时期出台的10号文则直接将兼并重组保留的矿井数目从23号文中规定的1500座压缩到1000座,保留矿井的单井规模从30万吨提高至90万吨,方案的重新规划也仅仅在一周之内完成。重视到地方政府有可能存在的抵制,10号文做了两个调整与让步,一是让地方政府成为政策实施的执行主体,可以参照规划方案对辖区内煤矿进行重新规划、设计与调整。二是将兼并主体范围放宽至四个层次,地方政府在条件允许的情况下可以成立兼并主体。因此,即使23号文设定了总体的数量指标,各地方政府作为地方方案的主导者和设计者,依然可以指导辖区内的地方煤矿选择兼并主体、兼并方式,平衡各方利益相关者的利益。此外,地方政府作为地方国有煤矿的所有者,也参与到这场利益争夺战之中。

3.执行过程如何进行协商

在此,我们以企业兼并重组的政策执行为例,描述执行协商的过程。依据政策方案 (10号文和23号文),地方政府需要在规定时间内组织辖区内煤炭企业进行兼并重组,完成全省近2600座煤矿压缩为1000座煤矿,省属国有企业控制产能75%以上这一粗略的政策目标。在兼并重组过程中,被兼并重组的对象一般均为与地方利益密切挂钩的乡镇、民营和地方国有煤矿 (生产规模低于90万吨/年)。备选的兼并主体有政策中重点强调的省属国有企业,地方政府重点支持的市属国有企业,县属国有企业,以及地方民营企业或省外企业等。那这些地方煤矿究竟是被省属国有企业兼并、地市国有企业兼并,还是被民营企业兼并,就成了地方政府的一道选择题:优先选择谁来兼并本地煤矿?

快速决策遗留下的政策空间使得政策执行中可以重新决策,依据实际情况进行多个策略试验,并对过度承诺的政策目标进行吸纳。首先,地方政府依照本地利益最大化原则进行兼并重组,采取以下三种策略维持地方利益。(1)保留利益。在产煤县,地方国有煤矿 (县属)一直是县政府的主要财政收入来源和地方公共事业的积极支持者,成立县属地方煤炭企业,可以保障地方直接或间接利益。因而,有条件的县区或临近边界条件的县区,纷纷在政府主导下,投资组建地方国有企业来兼并本地原有的地方国有煤矿、部分乡镇与民营煤矿。此外,部分达到单井90万吨规模的地方煤矿 (包括地方国有、地方乡镇与民营煤矿)也在政府的支持下成为单独保留矿井。(2)互换利益。除了直接的保留利益之外,地方政府采取省级国有企业进行利益互换,获得利益分成的策略。例如地方政府将境内原有地方国有企业指派给省级国有,与之共同成立子公司获得经营收入。或者地方政府将境内国有企业完全交予省级国有企业,而将地方乡镇与民营煤矿转移至地方政府参股的大型民营企业等。(3)引入竞争。为了最大程度保留地方政府在当地煤炭工业的控制权,大多数地方政府会策略性地引入多个省级国有企业来兼并本地煤矿。这样可以有效平衡外来兼并主体在本地煤矿行业中的控制力,避免 “一家独大”。此外,兼并过程中,地方政府也有意做到好坏搭配,通过 “拉郎配”的方式将县域内地方煤矿兜售完毕。

接下来,在地方政府努力维持本地利益最大化的同时,由于各地不同的产权结构和利益关系,在以下几个因素干扰下形成了不同的执行方案。(1)基于安全责任的考虑。煤矿生产的安全外部性问题会随着安全责任主体的不同而干扰县级政府的兼并次序选择。例如被5家省属国有企业兼并的煤矿安全责任主体归属于省属国有企业,而被其他两家省属国有企业和地方企业兼并时,地方政府依然承担安全责任,这使得地方政府有激励将地方煤矿推荐给省国有煤矿,以减少安全责任的承担。(2)主导利益的能力。由于各地煤炭资源原有的产权格局不同,执行者拥有的干预市场能力也存在差异。以煤炭资源的国有制和集体所有制占主体的县域,地方政府干预市场的程度较高,可以直接进行指令性兼并;以煤炭资源的混合所有制为特征的县域,执行者可以局部操控,努力保留县属国有煤矿而放手乡镇集体和民营煤矿;以煤炭资源的乡镇集体和个体所有制占主体的县域,地方政府干预市场的程度最低,执行中主要负责协调和督促政策执行。(3)企业的自主选择。作为被兼并对象的乡镇集体和民营企业,在不同兼并主体面前存在两难选择,省属国有企业实力强大,被兼并之后可以快速复工,并且在各种行政审批上更为便捷,缺陷在于企业自主权丧失、税收严格、未来可支配利润少;被地方煤矿兼并则能够保留部分企业自主权,维持原有团队,税收缴纳灵活,困难在于企业投产见效慢。

此外,为了推动政策执行的实施,政策执行中上下级政府间形成了稳定的博弈关系,并在两次改革时期都呈现出一致的模式,表现为决策时,决策方会进行权力下放和利益让渡,释放政策空间,以保证政策不受地方政府强烈抵制,使得地方政府有政策空间协调各方利益;在执行时,决策方采取行政施压和监督控制策略,加强政策动员,保证执行得以实施。值得注意的是,企业兼并重组时期的政策空间和政策动员都大于 “资源有偿使用 ”时期。例如在权力下放时,资源有偿使用中的地方政府获得了在煤矿压缩目标范围内再次决策的权力;而在企业兼并重组中,地方政府不仅能够在压缩目标范围内再次决策,还能够对地方方案进行规划。在利益让渡上,资源有偿使用中地方政府获得了50%的利益分成,而这部分经费却只能用于矿山规划中。而在企业兼并重组中,地方政府则获得了成立兼并主体这样一个来自上级政府的利益让渡,使得地方政府可以对地方利益进行直接保留。此外,作为利益相关者的国有企业、私营企业也都获得了一些利益空间 (或减少了部分利益损失)。在政策动员中,资源有偿使用是在副省级领导小组的主导下,按照季度进行汇报,进度要求为15个月。企业兼并重组的政策动员中则直接将领导小组提升至省部级,并要求按月进行汇报,在4个月内完成。此外,企业兼并重组中实施的煤焦领域反腐败的纪检监察力度也远远大于资源有偿使用时期的公检法联动制度。这两项机制不仅对地方政府行政官员有威慑作用,同样也作用于市场行动主体。

转型期公共政策过程的适应性改革及局限插图(3)

4.政策结果为何是不确定的

以企业兼并重组的政策执行为例,仓促的政策方案酝酿和过度的目标设定使政策方案并没有经过细致的科学论证和理性评估。政策方案设置的90万吨/年的产业门槛虽然是规模化矿井生产的标准,但不符合早已不是“资源处女地”的山西煤炭资源分布。大量小煤矿不符合产业门槛,在资源尚未枯竭的情况下被迫关闭,造成了机械设备和矿产资源的双重浪费。同时,具有兼并重组资格的兼并主体并没有足够的资金和人力用以重组和接管大量小煤矿,从而使得兼并重组成为一个政治任务而非真正能够实现产业升级。因此,兼并重组虽然一定意义上改善了安全生产状况,却不能掩盖其激进改革下对煤炭产业的损伤。

此外,由于政策执行中各方利益相关者的介入和对政策方案的讨价还价,政策执行的结果在各地呈现出较大的差别。总体性的政策目标并没有实现,甚至打了近一半的折扣,使得激进的改革效果被严重妥协。并且,政策执行效果的好坏与区域产权分布、产业特征等多种因素相关,执行结果难以预测。

四、结论与讨论本文讨论了中国山西煤炭产业政策的两次政策过程,特别是在外部力量和内部力量作用下,政策过程表现出的时间特征和环节转移问题。不可否认,这是一个极端案例,但本研究的重点在于描述和归纳转型期中国公共政策过程在时间维度上表现出的总体性特征,以回答中外学者对中国公共政策过程的疑问和他们之间观察不一致的现象。本研究将当前在一些领域出现的公共政策过程运作的特点归纳为 “决策删简—执行协商”。核心问题是:为何决策过程迅速且被不断缩减,而执行过程充满妥协和权衡,其中公共政策过程是在怎么样的机制下运行和发展的?中国压力环境下决策阶段迅速,必然导致相关的矛盾下移至执行阶段,这是理解中国决策过程特征和执行难题的重要原因。
我们希望通过田野研究提炼和发展的这一政策过程模型有助于提高学者对中国公共政策过程的分析力度,以及发展新的政策过程模型。本文同时也指出 “决策删简—执行协商”的过程机制是在当前情景下的一种无意识的制度塑造和一种过渡性制度安排:一定程度上满足了建立回应性政府并推动了一些激进的改革。当然,该过程机制下的政策结果是不确定的,既可能在决策中出现一些定位偏离,也可能将一个好的政策折中。可以预见的是,在当前回应性、透明性和责任性持续增加,但公共决策程序还需加强的政策环境下,“决策删简—执行协商”的过程机制在短期内将仍然延续。 那么,我们应当如何做才能改变或优化 “决策删简 —执行协商 ”模型下的政策质量,使得政策结果的不确定性减少?第一,制度化公共政策的过程机制,开放公共政策辩论的空间。创建多样化的政策理念和备选方案、充分辩论和竞争的环境平台,用以替代焦点事件对政策问题的作用;引导公共舆论和公众对公共政策的关注方式,使得公众关注重在事实性的问题解决而非政策的短暂出台。第二,增强政府政策制定的自主性。减少行政问责制的过度使用,避免给予行政决策过度的政治压力;同时加长官员任期,避免频繁的官员调任,使得政府机构具有由充分的决策自主性来抵抗外部力量的冲击和软化决策过程的删简程度。  本文提出的 “决策删简 —执行协商 ”这一原创性的政策过程模型,是对中国典型政策部门的经验观察和归纳。因为单案例研究的特性,本文的模型分析并没考虑 “时间 ”维度上的测度问题。例如,决策删简程度和执行协商程度的测量,以及其对政策结果的影响。但是我们的田野案例可以观察到的是外部力量与决策删简程度,决策删简程度和执行协商程度,内部力量与执行协商程度之间存在的正相关关系。从而,时间的优化配置问题可以作为政策过程研究未来可供探讨与深入的理论方向。对这些研究问题和假设命题则需要采用多案例研究的方式予以实证。 更重要的是,本文的模型超越了其在政策过程理论中的意义,生动描述了当前中国推动激进政策改革的一种灵活的方式:一方面,在政策议题复杂的情况下,依赖于决策删简机制,有效化解了决策中面临的社会压力与多元利益,提升了政府公共决策和应对外界压力的能力;另一方面依赖于执行协商,政策方案被细化,各方利益被权衡,激烈冲突被内化,整体上保障了激进改革的向前推进和政府治理的系统稳定性。这不仅解释了中国在面对众多复杂的公共政策议题,是如何快速决策并保证科学性和民主性这一问题,还给当今世界公共决策面临的困境——“如何在短时间内快速应对各种公共政策问题,并保障政策改革实施 ”提供了一个有效的解决机制。当前,民主制度下的政策过程机制逐渐在政策议题复杂化和大量爆发面前显得力不从心,众多政策陷入党派竞争、利益集团游说的缓慢进程之中,即便是政策议程开启,备选方案的论证和方案通过往往历经数年,从而损失了政策的时效性。因此,从更加广义的政治经济学而言,决策删简的部分优点也演化为政府运作方式,借鉴给其他国家,这将是本研究下一步的研究方向。

原文来源:《中国社会科学》2017年第9期

作者简介:

薛澜,清华大学公共管理学院

赵静,清华大学公共管理学院

作者: 清研网

清研网总编辑室

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