“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”

一、问题的提出:理解“顶层设计-地方细则” 长久以来,中国国家治理面临一个基本矛盾:一方面,诸多社会问题需要中央政府在整体上进行回应;另一方面,中国有着非常大的地方差异,地方的自主…

一、问题的提出:理解“顶层设计-地方细则”

长久以来,中国国家治理面临一个基本矛盾:一方面,诸多社会问题需要中央政府在整体上进行回应;另一方面,中国有着非常大的地方差异,地方的自主性和灵活性是“有效治理”的关键。[1]为了解决这一矛盾,“顶层设计-地方细则”是非常重要的应对方案:对于某些需要整体性回应的政策问题,中央政府出台指导性文件,然后通过赋予某一层级地方政府制定“细则”的权力,“地方细则-顶层设计”一道构成了特定政策的总体,实现对特定公共事务的治理。这一过程,既可以实现中央政府对政策议程的把控,又可以兼顾地方的“灵活性”[1]。理解“顶层设计-地方细则”的逻辑,对进一步分析中国政策过程和国家治理逻辑,具有重要启示意义。

以往有关我国政策过程的研究主要是基于两个视角:权力-利益视角和学习视角,在不同视角下,学者们建构了不同的解释我国政策过程的框架,如“碎片化的威权主义”[2]、“等级制实验”[3][4]以及“碎片化威权主义2.0”[5][6]。虽然这些理论模型极大地深化了对于我国政策过程的理解,但这些模型很难解释我国“顶层设计-地方细则”模式。“顶层设计-细则”模式提出了如下问题:在“顶层设计-细则”模式中,中央政府和地方政府分别扮演什么角色?如何理解中央政府的政策设计逻辑?中央政府的政策设计会对地方政府的政策细则产生什么影响?地方政府可能沿着什么样的逻辑进行“再”设计?“顶层设计-细则模式”总体上体现了什么样的政策过程逻辑呢?

为了回答这些问题,本文将利用“社会建构-政策设计”框架,以网约车政策过程为例,对这一问题进行深入分析。以“社会建构-政策设计”框架为基础,本文建构了一个“政策建构政治”的理论框架,并将这一框架应用于网约车政策设计过程中。通过对网约车政策过程的分析,可以发现,首先,政策过程总是以特定政策场域以及政策子系统为基础的,在这一过程中,中央政府面临着复杂的权力-利益和意义压力,中央政府可能调用非常复杂的话语框架调整对于目标人群的社会建构,从而实现政策设计的目标。随着中央政府政策的出台,在“社会建构-政策设计”逻辑下,政策本身扮演了非常重要的社会建构者角色,其多样化的“前馈效应”带来了复杂的话语效应和权力效应,重构了政策子系统和政策场域。随着政策场域的重构,地方政府建构了新的、基于地方政府的次级政策子系统,①地方政府着眼于自身的话语框架和权力结构,设计地方细则。

二、理论背景

(一)权力-利益、政策学习与中国政策过程

作为理解我国政治转型的基础,当下有关中国政策过程的研究虽然起步较晚,但获得了很大的进展。对于政策过程的不同阶段,当下学界开发了多样化的模型来理解中国政策过程的复杂性和多样性。对于当下政策过程的理解,主要包括两个视角[7]:权力-利益视角和政策学习视角。中国政策过程中是多主体卷入的,这些主体,既包括外部社会主体(以“国家-社会”关系视角为基础),也包括地方政府(以“央地关系”视角为基础)。沿着政策过程卷入的主体和研究视角,可以对当下中国政策过程的研究进行再分析。

权力-利益视角支配了对中国政策过程的讨论,其中,最有影响力的是“碎片化威权主义”模型。在这一模型下,中国的政策过程主要围绕政府部门内部的权力运作展开。[2]但是,随着中国政策空间的逐渐开放,政策过程“封闭性”假设逐渐受到质疑,[8]如“碎片化的威权主义2.0”模式。[5]在这一模式下,越来越多的学者开始将社会主体引入中国政策过程之中,企业、社会组织、大众媒体以及国际压力等都是影响中国政策过程的重要力量。[9]除了社会部门对于政策过程的影响,地方政府在政策过程中的重要性也逐渐得到强调。在权力-利益视角下,一方面,在政策执行过程中,地方政府会基于自身利益进行“选择性执行”[10],执行过程中的“变通”、“共谋”和象征性执行,[11]导致政策整体性消解;另一方面,政策执行甚至会渗透到整个政策过程,以“执行协商”的逻辑重构政策议程和决策过程。

确实,政府总是面临着权力和利益分配的压力,但是,在特定政策过程中,政府也处于困惑当中。政策本身的不确定性,以及这种不确定性带来的政策学习,也是理解我国政策过程的重要视角。政策学习可以发生在任何政府层次,跨越政府层次,跨越国家-社会边界。在中央政府内部,一方面,决策者和倡导者“能够利用各种形式的实践和实验进行学习和获取必要的经验教训,进而调整政策目标和政策工具以回应不断变化的社会环境”[12];另一方面,不同政府部门之间虽然存在讨价还价,但也存在政策学习和政策协商,如五年计划中的“集思广益型决策”[13],以及在复杂、重大且面临多重风险的政策情境中,在“竞争性说服”很难出现的情形下,基于“共识型决策”的政策学习是达成决策的关键。[14]同样,随着决策过程从政治/行政精英垄断,逐步向社会精英参与,[15]政策学习也发生在政府部门和社会部门之间。例如,思想库、政策专家群体、智囊团体等在决策中扮演了重要角色。[16][17]互联网的兴起也在重构我国议程设置,[18]在“协商型决策”过程中,大众传媒是重要的协商机制。[19]再者,对于中国而言,作为一个关键的政策学习机制,跨政府层级的政策学习,以及地方政府的横向政策学习,也是理解我国政策过程的关键。[20][21]特别是,在“渐进决策”视角下,中国决策过程中的“实验模式”以及“试点模式”[3] [4] [22],以及在实验过程中的央地政策学习,是理解我国政策过程的重要模型。[23]

“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图

表1 中国政策过程的分析视角和理论模型

资料来源:作者自制

虽然这些理论模型对于理解中国政策过程提供了非常丰富的理论洞见,但这些理论模型并不能很好地解释“顶层设计-地方细则”模式。“顶层设计-地方细则”模式是跨越政府层级的,所以,碎片化威权主义或者“共识性”决策很难理解这一过程。随着我国政策过程相对开放,“顶层设计-地方细则”模式总是卷入到政府-社会互动过程之中,但是假设政府是由于外部社会的“压力”,或假设政策是基于政策专家的“输入”,都忽视了“顶层设计”和“地方细则”出台过程中的政府自主性,以及其与专家等外部社会团体的互动。从央地关系逻辑来看,“顶层设计-地方细则”模式很难被视为地方的“选择性执行”,在这一过程中,中央政府有意赋予地方政府更多的决策权——而非执行的“自由裁量权”。在“顶层设计-地方细则”模式中,细则本身就是政策的要素,或者说,细则并非执行的结果,而是政策设计的内生要素。但这一过程也不能从“政策实验”和政策学习的视角来理解:“顶层设计”既不一定是对地方经验的升级(scaling-up),也不是对地方政府的实验进行选择和控制。由此可见,当下有关政策过程研究很难解释我国“顶层设计-地方细则”的过程和模式。

当下讨论之所以缺乏对“顶层设计-地方细则”模式的深入理解,核心在于:第一,这些研究主要是基于特定的政策或者政策领域,鲜有针对不同政策,特别是政策领域之间的比较研究。政策本身的属性之所以重要,是因为不同的政策其政策子系统存在巨大差异。在不同政策子系统中,制度结构、行为主体、利益结构以及观念体系存在很大差异,要深入理解政策过程,需要将政策子系统本身纳入考量。?譺?訛[24]将政策子系统置于考量中心的另外一个原因在于,基于政策子系统的研究可以超越仅仅将政策过程机械地划分为若干过程的框架,?譻?訛不同阶段之间的互动关系可以在政策子系统之内得到更好的分析。第二,正是由于对政策子系统本身的忽视,使得不同政策过程中,基本的政策模式和机制的差异无法得到透彻理解。事实上,对于不同的政策子系统,“学习效应”和“权力-利益”效应可能内生于特定政策子系统之中,但是,政策子系统的复杂性、制度结构以及权力安排等的差异,使得某些效应更能够解释特定政策子系统的政策过程。?譼?訛第三,当下的政策模式研究过多关注权力-利益以及政策学习机制在政策过程中扮演的角色,忽视了“观念”的作用。在转型社会,意识形态以及政府观念在政策过程中扮演重要的角色,其可作为政策斗争的武器影响政策变迁,[25]且在不同政策阶段,不同政策企业家,其观念可能带来差异化影响。[26]此时,包绕政策过程的社会建构以及作为“价值宣示”角色的政策在政策过程中的社会建构作用,[27]需要更为深入的理解。

(二)理论视角:社会建构、政策设计与“前馈”效应

如前所言,要深入理解“顶层设计-地方细则”模式,首先需要在政策子系统视角下理解政策过程,由安妮·施奈德(Anne L.Schneider)和海伦·英格拉姆(Helen Ingram)所创建的,并由诸多学者发展完善的社会建构和政策设计框架提供了重要的理论视角。这一视角将政策设计过程视为政策子系统,[28][29]在这一系统中,政府既面临权力-利益压力,也面临观念和价值争论,[30][31]此时,政府可能在政治权力资源和社会建构的复杂作用下,进行政策设计。

在政策设计过程中,最为关键的是对目标人群的社会建构。所谓目标人群的社会建构,是“关于特定群体的原型,这些原型主要是由政治、文化、社会、历史、媒体、文学和宗教等创造”[32]。社会建构是一种“标签”,代表目标群体所具有的一些基本特征,常被赋予一些特殊的价值、符号与形象,最终将特定目标人群建构为两种类型:正面的与负面的。[32]当然,目标人群的社会建构并非是静态的,[33]政策企业家所调用的政策框架和话语框架,是改变目标人群社会建构的关键机制。[34]最终,政策设计不仅深受权力结构的影响,也深受政策过程中不同目标群体的社会建构的影响。[32]“社会建构-政治资源”二者的差异化组合,可以解释政策设计过程中的政策收益分配。[32][35][36]

在社会建构-政策设计框架下,政策设计仅仅是政策过程的第一阶段,更重要的是,政策设计具有复杂的“前馈效应”[32][37],其既影响了实质性的权力和利益分配,也重构了政策话语逻辑和话语框架,从而重塑政策子系统。[31][38]政策设计的“前馈效应”主要体现在如下几个方面:第一,政策设计同时也是向目标群体和公众发送有关目标群体的价值(或缺乏)信息的过程,影响群体的身份,态度和政治参与模式。[27][35][39]第二,政策设计会重构政策话语框架,建构新的目标人群,重构政策过程。[27][39]第三,政策设计会产生实质性的利益和权力分配,反作用于政策过程和结果。一方面,在政府系统之内,政策设计可能产生新的国家机构,或者赋权给特定的执行机构,[40]特定政策被“锚定”(pinch)在特定的制度和机构之内,对政策过程产生影响?譽?訛;另一方面,政策设计的实质性利益分配会赋予不同目标人群以差异化的政策收益和政策负担,从而影响目标人群的政治参与能力和策略,影响政策过程。[40][41]

通过这些动态过程(参见图1),公共政策不仅回应社会建构,也在建构目标人群本身。一方面,社会建构影响了政策设计,另一方面,政策设计也建构了目标人群,[37][42]政策设计是政策变迁的“引擎”[40]。正是这一过程模型,为理解社会建构、权力结构以及政策变迁的逻辑构建了分析的基础。

“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(1)

(三)“顶层设计-地方细则”:理论框架

“社会建构-权力”关系、政策设计及其前馈效应,为分析我国“顶层设计-地方细则”模式提供了有效的分析工具。“顶层设计-地方细则”模式内生于特定政策子系统之中,理解中国“顶层设计-地方细则”,既需要理解“顶层设计”的形成过程,也需要理解那些多样的,构成特定政策总体的“分支”的形成逻辑。如是,中国的“顶层设计-地方细则”模式包括三个过程:中央政府的政策设计(即“顶层设计”)、中央政策的“前馈效应”以及地方政府的政策设计。“社会建构-政策设计”框架可以将这三个过程纳入统一的理论模型,既可以理解在中央政府如何进行政策设计;也可以分析中央政府政策设计对于地方政府政策设计的“前馈效应”;同时,这一框架还可以对地方政府的政策设计逻辑进行分析。

理解“顶层设计-地方细则”,首先需要对中央政府的政策设计逻辑进行追踪。对于中央政府而言,作为政策子系统中最重要的“网络中心”[29],一方面,其面临着来自不同政府部门、地方政府、社会部门以及利益团体等复杂的利益和话语压力,深处利益-意义之丛林[25];另一方面,中央政府拥有自身的政策文化和政策范式,可以实现政策逻辑、政策话语和目标人群的重塑,构建政策设计的逻辑。[25][43]此时,要理解中央政府的政策设计,关键在于理解多样化的目标人群及其政治权力、中央政府对于目标人群的社会建构以及“政治权力-社会建构”对于政策设计的影响。

其次,需要将“顶层设计”作为原因,讨论顶层设计的“前馈效应”。这主要包括两个方面:权力-资源效应和话语效应。[32][41]权力资源效应主要包括两个方面,一是政府内部的权力分配,即“顶层设计”对政策决策权的结构性分配。通过将“细则”制定权下放到地方政府,赋予地方政府特定部门以“权力”,中央政府将政策子系统“分散”到地方政府场域,再造了政策子系统的决策权分配结构。[31][44]二是实质性政策收益分配对目标人群造成的政治资源效应。从目标人群来看,政策设计会重构特定政策场域内不同目标人群的权力资源,改变目标人群的政策参与策略。除了权力资源效应,顶层设计也产生了话语效应。

在中国央地关系中,顶层设计的前馈效应还体现在,随着地方政府被建构为新的“政治场域”,中央政府的政策理念成为新的“锚点”,地方政府会基于地方场域进行差异化的政策设计。于是,一方面,决策权分配重构了央地关系。通过政策领域的“锚定”和“细则”设计的授权,地方政府及其政策话语框架成为理解“细则”设计的关键。另一方面,在“顶层设计”的影响下,地方政府的决策空间将目标人群吸引到分散的地方政府场域,地方政府沿着自身的逻辑对政策“细则”进行再设计。地方政府场域内的权力结构和地方政府的社会建构,二者一道型塑了地方政府的政策选择。

(四)“顶层设计-地方细则”:以网约车政策过程为例

在“社会建构-政策设计”视角下,为了对“顶层设计-地方细则”过程进行追踪,本文选择网约车政策为案例。自2011年以来,随着网络约车对传统打车产生的冲击,围绕网络约车的争论甚嚣尘上。2015年10月10日,交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,正式将网约车纳入常规的出租车管理体系,并将其定义为“网络预约出租汽车”。2016年7月28日发布的《网络预约出租汽车运营服务管理暂行办法》,在中央层面将网约车合法化,同时,“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门(以下称出租汽车行政主管部门)在本级人民政府领导下,负责具体实施网约车管理”,“各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”。于是,各市级政府纷纷“结合本地实际”制定了相应的政策,不同地方政府对于网约车的驾驶人员、车辆以及网约车平台等的监管存在很大差异,也产生了很大的争论。

这一过程为我国“顶层设计-地方细则”模式提供了一个理想案例。一方面,《暂行办法》既在整体上赋予了网约车合法地位,又将实质性的“细则”制定权赋予地方政府。另一方面,不同的地方政府“因地制宜”,制定了差异化的地方细则。以此为案例,可以回答的问题是:第一,对于中央政府而言,如何理解《暂行办法》的政策设计?第二,《暂行办法》带来了哪些政策影响?其如何重构网约车政策场域?第三,如何理解地方政府网约车《细则》设计的差异?地方政府政策设计遵循什么样的逻辑?通过对这些问题的回答,进一步,这一过程总体上体现为什么样的模式?

三、研究方法

如前所言,要理解“顶层设计-地方细则”的政策逻辑,需要对“顶层设计”和“地方细则”的政策过程进行追踪,案例研究是最为恰当的研究方法,而网约车政策变迁过程提供了重要的机会。一方面,网约车政策过程涉及非常复杂的利益关系:从地方政府到中央政府,从直接的利益主体(如租车企业和网约车公司)到间接的利益主体(如公众、媒体),其卷入到了非常复杂的利益网络之中。另一方面,在这一过程中,公众和大众媒体广泛参与这一政策设计过程,在我国政策过程研究普遍存在经验困顿的情形下,这为研究提供了丰富的经验材料。所以,以网约车政策设计过程为例,可以很好地理解我国网约车政策的“顶层设计”、政策建构效应以及地方细则的设计逻辑。

(一)资料搜集

要回答顶层设计、顶层设计的建构效应以及地方政府的政策设计逻辑,本文综合运用了多样化的资料来源和资料处理策略。首先,从中央政府来看,资料主要来自于两个方面:第一,作为政府最重要的信息发布平台,中央政府官网是重要的信息来源。通过搜索“电召”“手机软件叫车”“打车软件”“约租车”“专车”“出租车”“网约车”“私家车”等相关关键词,笔者搜集了来自于交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办七大部门官方网站的全部资料,包括官方发布的政策文件、会议记录、讲话表态、新闻报道、提案建议及回应等。第二,在完成上述七个政府部门官方网站的信息检索之后,由于交通部是网约车政策制定的主要机构,发出了最多的“声音”。为了进一步充实相关资料,笔者通读了自2011年网约车出现至2016年7月《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式出台,交通部官方报纸“中国交通报”“中国交通报微博”和“中国交通报微信”的所有信息。这些信息,既包括与网约车相关的政策活动,也包括讲话表态、会议记录等等。七部委网站的数据以及交通运输部官方媒体数据,二者一道构成了中央政府层次的案例资料库。

为了回答地方政府的政策设计逻辑,本文选择了八个地方政府作为子案例,子案例的选择以变量匹配为原则。[45]在针对网约车政策的讨论中,“城市病”被视为影响网约车政策设计的关键,于是,北上广深作为一线城市首先入选案例组。但是,即便是北上广深,对于政策的严厉程度也存在差异,这说明,“城市病”并不能完整解释地方政府的政策设计差异。作为与北上广深的对比,本研究选择了重庆、武汉、成都和贵阳。一方面,这些城市都是省会,地理位置相对邻近;另一方面,这四个城市的网约车政策安排也存在差异。对于这八个城市的分析,既可以回答顶层设计对地方政府“细则”的影响,也可以回答地方政府细则设计的差异。为了深入分析地方政府制定细则的逻辑,对于每一个地方政府,笔者系统地搜集了两个方面的信息:官方网站(包括市政府以及市交通委)、中国知网报刊资料数据库特定城市有关网约车政策的报道,以及以特定城市和网约车政策相关主题(如专车)作为关键词在百度进行搜索处理的结果。?譾?訛同时,为了补充这一过程,一方面,通过对已有的官方信息进行阅读,某些重大事件以及重要信息通过“滚雪球”的方式得以被检索;另一方面,本文对关键的外部群体,如滴滴、出租车平台、专业的咨询机构等平台发布的信息也进行了补充检索。最终,这些信息共同构成了网约车案例的资料库。

(二)资料处理

本研究是在社会建构-政策设计框架之下的,社会建构涉及意义、观念、符号等,而网约车政策设计过程又涉及了多个目标群体,目标群体的社会建构、社会建构如何与政治力量相互作用,以及政策设计如何影响不同“目标人群”利益和负担的分配等都是一个复杂的过程,数据信息复杂繁多,没有直接的一手数据。要系统获得决策精英对于特定目标人群的社会建构话语和逻辑异常困难,研究方法和研究资料本就是这一框架的巨大挑战。[43]

为了解决这一问题,对于可以结构化处理的资料,本文将采用内容分析法,[43]通过对系统收集的官方网站信息、政策文件、新闻报道等,运用词频统计、语义分析等方法进行编码,层层浮现出有价值的信息,实现理论抽象和逻辑概括。因此,本文对中央政府的资料、地方政府的政策细则、地方政府有关政策的解释等内容进行了详尽的内容分析。

四、从“顶层设计”到“地方细则”:网约车政策过程

(一)社会建构和中央政府网约车政策设计

2010年5月,易道用车上线;2012年8月,“快的打车”和“嘀嘀打车”先后上线,新技术迅速颠覆了我国传统的城市出行行业。新技术对于产业的冲击对公共政策形成了复杂的压力。这种压力,既与中央政府面临的“权力-利益冲突”有关,也与新技术、新产业和新政策可能带来的困惑和不确定性有关。从权力-利益逻辑来看,传统的出租车行业所赋予的“专营权”被削弱,也给地方政府的交通治理带来了更大的压力。从政策困惑来看,沿着什么样的政策框架、试图达到的政策目标、政策工具的选择,以及特定政策工具可能带来的影响等都是不确定的。这种不确定性进一步被“时间”和“回应性”需求加剧,成为了中央政府进行政策设计的另一重要约束。在这一约束下,要深入理解网约车政策设计,需要将中央政府,特别是政策场域的核心决策者——交通运输部——对于网约车应该是什么,即其对网约车话语框架的采纳,以及对于包绕网约车政策的目标人群的社会建构过程,是理解中央政府政策设计的关键。

仔细梳理网约车政策的目标人群,可以发现“网约车”作为一个核心的目标人群经历了一系列社会建构的历程:最开始网约车被称作“打车软件”;当“约租车”(俗称专车)服务出现,“专车”开始成为重要的目标人群;随着《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台,网约车被正式定性为“网络预约出租汽车”。为了对交通运输部的目标人群的建构策略进行分析,本研究对交通运输部的官网信息、官方微博以及官方微信的信息进行了内容分析。通过参考其他学者对于专车和网约车政策所做的“话语分析”[46][47],以及利用“扎根理论”的逻辑对所有信息层层编码,[48]笔者识别了8种交通运输部所采用的话语框架:合法性、公共利益、市场、资源配置、改革、交通、行业属性以及安全。

一方面,从话语框架来看,针对网络约车政策的目标人群的社会建构过程,行业属性话语一直占据支配地位,其次是市场话语;合法性框架在专车阶段最为集中,但随着网约车新政的出台,合法性的争论基本终结(参见表2)。另一方面,从社会建构来看,从“打车软件”到“网约车”,其经历了“正-负-正”的演变(参见表3)。总之,随着网约车作为一个目标人群被建构,一方面,围绕网约车的话语争论逐渐消除,话语框架之间的统一性得以增强;另一方面,在终结话语争论的同时,网约车逐渐被建构为正面的和“值得”的,从而为政策设计奠定了基础。

“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(2)

交通运输部通过仔细甄别目标人群,对网约车这一目标人群的审慎建构,实现了价值争论的集中化。要进一步理解其对政策设计的影响,需要将网约车的社会建构逻辑和与之相关的目标人群进行比较,即私家车和出租车(参见表4)。早期的网约车都是私家车“兼职”,但是,私家车一直被中央政府明确界定为“非法”;同时,围绕私家车的安全问题也是争论的焦点。与私家车一样,出租车的社会建构在这一过程中也未发生明显变化。出租车的社会建构主要集中于改革话语、行业属性话语和公共利益话语。通过对网约车、黑车/私家车以及出租车的社会建构结果进行分析(参见表5),可以发现:虽然在交通话语框架之下网约车颇具争议,但是随着中央政府将网约车锚定在出租车行业,为网约车争取了更多的正向社会建构;出租车虽然在公共利益话语框架方面获得了更多的支持,但是在改革话语框架下,出租车面临更多的争议;黑车/私家车则一以贯之地处于社会建构的负面逻辑之下,特别是其合法性面临着巨大困境,并没有因为网约车的合法化发生改变。

“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(3)
“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(4)
“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(5)

在经典的政策设计的逻辑上来看,作为政策联盟的“出租车-地方政府”占据着权力优势,按照权力资源逻辑,网约车的合法化应该困难重重。但是,中央政府通过对话语框架的审慎选择和将目标人群“锚定”于出租车的同时,也肯定了其合法性,并进行了正向的社会建构。这是理解中央政府网约车政策设计的关键。

(二)前馈效应:政治场域的重构

随着网约车被“锚定”在“出租车”行业,网约车被建构为“差异化的、高端化”的“出租车服务”,中央政府通过对目标人群审慎的选择和甄别,在将其锚定在“出租车”的情形下,又通过其与私家车和“出租车”的对比,实现了“网约车”的目标人群的社会建构,这样的社会建构在很大程度上重塑了政策收益和负担的分配。正如社会建构框架所展示的,这一政策设计也带来了非常复杂的“前馈效应”——既包括话语效应,也包括权力-资源效应。前馈效应重构了网约车政策的政策子系统,影响了网约车政策的话语框架、决策权分配以及不同目标人群的政治资源和政治行动策略。

1.政府内的权力和话语重塑

其中,最为重要的影响来自中央政府对于网约车管理的政策决策权的纵向分配。首先,随着交通运输部“接管”了网约车政策制定,在中国“上下对口,左右对齐”的“职责同构”体系下,[49]直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门“负责具体实施网约车管理”(《暂行办法》)。“顶层设计”不仅规定了“谁”拥有权力,还决定了地方政府拥有什么样的权力。在“各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”的赋权之下,地方政府及其出租车主管部门可以“结合本地实际情况确定”(《暂行办法》)对“网约车车辆和驾驶员”的具体标准和要求。

其次,“顶层设计”重构了网约车政策的话语框架。通过将网约车建构为“出租车”的同时,强调网约车与巡游出租车以及“私家车”的系统性差异,网约车被建构为“高端化、差异化”的出行选择。于是,“高品质服务、差异化经营的发展原则”成为了地方政府进行细则制定的核心话语框架。

2.社会建构和目标人群的政治策略

正如政策设计之“前馈效应”的研究所显示的,“前馈效应”不仅体现在政府内部;同时,“顶层设计”也传递着目标人群的“值得/不值得”的信息。通过实质性的政策收益的分配,政策设计影响了目标人群对于自身、自身和政府之间的关系以及自身和社会之间关系的认识,影响目标人群的政治资源和政治机会,从而对自身的政治参与的动机、能力和模式产生影响。[27][50]

这种影响对网约车尤为显著。正如前文所言,“顶层设计”的出台,网约车至少获得了象征性意义的合法性。象征性意义所蕴含的话语效应,会对目标人群的政治参与模式产生实质性影响。随着网约车获得“合法性”,网约车得到了中央政府的“认可”,网约车的话语策略和话语框架发生了改变。网约车平台从“躲猫猫式”的合法性争论,辅之以针对中央政府的“呼吁”,逐渐过渡到对于《细则》的“服从”?譿?訛,再到通过各种途径对其合法性逻辑进行“再造”?讀?訛。或者说,随着网约车获得合法性,网约车企业开始从原来的“呼吁”转变为“参与”[51],且政策参与逐渐制度化和结构化。

更为重要的是,随着顶层设计将网约车政策过程的核心下沉到“地方”,市县级政府被建构为关键的行动场域,从而为网约车企业提供了新的政治机会;或者说,“顶层设计”重构了地方政府的政策场域。[27]随着网约车政策决策权的下沉,“合法化”给网约车提供了重要的政治机会,使其可以被“吸纳”进地方政府结构之中。对于新生事物而言,“生存问题”本就是企业最为关心的问题,合法性是影响企业生存的关键,地方政府的“吸纳”是解决网约车合法性问题的关键机制。[52]更重要的是,在中国背景下,对于网约车的“吸纳”赋予了网约车平台“接近决策者”的机会。[31][53]接近决策的机会使网约车企业的基本政治策略发生改变:随着网约车被“吸纳”进入地方政府,网约车企业开始成为地方政府的合作者。[52][54]在地方政府面临多重治理压力的情形下,网约车企业的“技术”和“数据”成为了非常重要的、可据以和地方政府“达成共识”的资源。例如,在笔者所分析的几乎所有城市,滴滴都或多或少地与地方或者其交通管理部门进行合作;通过“合作”,企业获得了更高的“政治嵌入性”而非“自主性”,增强了企业的政策影响力。[55]于是,从之前依赖于从外部调动合法性支持,到借用“顶层设计”所获得认可,网约车开始与地方政府“寻找共识”,主动“吸纳”,成为地方政府的“合作者”。

随着网约车获得象征性利益,并成为地方政府的合作者,被建构为“非法”的私家车,以及与私家车有关的网约车司机逐渐“退出”。正如前文所言,网约车的主导模式是“私家车”的接入,但是,作为“越轨者”的私家车既缺乏社会建构的优势,又缺乏政治权力上的能力,被分配了更多的政策负担。由于需要改变运营性质和通过考试获得《网络预约出租车驾驶证》,私家车要么“灰色化”——或者说“逃避”,要么选择“退出”。

(三)话语框架、权力结构与地方政府的网约车政策设计

如前所言,“顶层设计-地方细则”模式的核心在于顶层设计既“约束”地方政府,也“赋能”地方政府。在“约束”与“赋能”的共同作用下,地方政府获得了网约车政策设计的“自主权”。一方面,地方政府可以沿着“高端化服务、差异化经营”的逻辑,对地方网约车政策话语框架和目标人群进行选择和建构,从而沿着地方政府的需求设计网约车政策“细则”。另一方面,随着决策权下沉,网约车政策设计也嵌入在地方政府的权力结构之中。一旦地方政府成为政策设计的新舞台,地方政府成为了新的次级政策子系统。不同利益群体针对地方政府进行复杂的政策互动,形塑地方政府细则,不同利益主体的相对权力也是解释地方“细则”的关键。

在“顶层设计”中,七部委联合出台的《暂行办法》一方面规定了市县级政府拥有地方细则的制定权,另一方面,也详细规定了地方政府拥有的权力范围,特别是对网约车以及网约车司机的具体规定。按照这两个标准,可以对地方网约车细则的严厉程度进行分类。其中,京沪拥有最为严厉的网约车政策,其对车型的要求严格遵循“高品质服务、差异化经营”的逻辑,远超当地出租车规格,并将网约车司机严格限定在“拥有本地户口”的范围内。而蓉(成都)筑(贵阳)则几乎选择了相反的方向:网约车规格并未遵循“差异化”原则,而是与当地出租车要求“持平”,对于网约车司机的选择也只需要满足“居住证”的要求。蕙(广州)深(深圳)以及汉渝处于中间位置:对网约车的规格限定在“差异化原则”之上——虽然蕙深的要求相对而言更为严格,但是二者对网约车司机的要求都为“居住证”而非户口。

如何理解网约车政策的地方细则的差异?首先,潜在的预设是:城市规模越大,外来人口越多,城市病越严重,地方政府更有可能选择更为严苛的网约车政策。但是,这并不能完全解释不同城市网约车政策的差异。例如,京沪蕙深同为外来人口集聚地,都面临强大的“城市病”压力,为什么二者的政策选择存在如此明显的差异?为什么面临几乎同样“城市病”压力的汉渝容筑选择了不同的细则?要回答这一问题,需要进一步将网约车政策设计过程中的社会建构和权力结构纳入讨论。

从话语框架的选择来看,不同的城市,其建构网约车政策的话语框架存在明显差异;同样,不同城市政府,来自于出租车以及网约车的相对权力结构也存在差异。首先,对于相对权力优势,可以从三个指标来衡量:资源总量?讁?訛、组织化程度?輥?輮?訛以及接近决策的可能性。?輥?輯?訛总体上而言,虽然出租车总是处于相对权力的优势地位,但是,不同的城市,出租车的相对权力存在很大差异。再者,通过对8市有关地方细则的政策解释,可以发现,不同的城市虽然共享“差异化经营、高端化服务”的基本原则,但对于网约车可能扮演的角色存在非常不同的认知。其中,两种理念具有代表性:将网约车视为城市产业发展的“功能性”指标;以及将网约车“锚定”在交通领域之下,并将“安全”视为地方政府政策设计的核心。基于此,京沪将网约车发展与“产业升级”相联系,其劳动密集型产业的特征以及对产业升级的阻碍被视为其核心的政策结果;容筑则采取了相反的建构策略:网约车被视为“互联网+”以及创新型产业,“共享”和“开放”成为二者鼓励网约车发展的核心理由。与功能逻辑不同,坚持“交通-安全”逻辑的城市几乎都将“秩序”和“监管”视为网约车政策的关键,也基本上坚持对于网约车的负面建构。基于此,我们可以更好地解释不同地方政府的网约车政策的设计(参见表6)。

“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(6)

表6 网约车“地方细则”的差异

资料来源:作者自制

五、“政策建构政治”:理解“顶层设计-地方细则”

(一)顶层设计、建构效应与“地方灵活性”:中国制度背景下的“顶层设计-地方细则”

1.制度、机会与“顶层设计-地方细则”

如前所言,随着我国决策过程的开放,我国的政策过程已经逐渐从原来的“关门决策”逐渐过渡到“开放决策”。[5][6][56][57]在这一过程中,外部社会群体会对政府施加压力,建构社会问题,改变政府的政策议程和决策。但是,前政策阶段,随着新机会/威胁的出现,政府一直在进行着与社会建构同步的政府建构社会的努力。

但是,这样的努力也嵌入在政策场域之内的制度结构之中。[58][59]制度在两个方面对政策过程会产生影响:一方面,制度建构了政策历史和政策文化。从整体性回应逻辑来看,政策设计过程深受政府“困惑”的影响,政策历史和政策文化构建的“路线图”,架构了基本的政策话语框架和政策工具。不同于西方国家以“再选举”作为驱动机制,[60]我国的社会建构过程因政府相对更大的自主性,政府内部沿袭的政策范式和政策文化——或者说“路线图”对政策过程具有更大影响。?輥?輰?訛另一方面,制度结构化了权力分配,权力分配之所以重要,既在于谁有能力决定谁拥有什么[61];也在于,在社会建构过程中,其决定了信息传递的过程。信息的不对称、信息不对称的获得以及不对称的解释,是理解社会建构过程的关键,[31]影响了“谁的信念更有可能被考虑”,从而影响了政策过程。?輥?輱?訛[59][60]从横向的“国家-社会”关系结构来看,中央政府以及特定政府部门所扮演的角色对于理解“顶层设计”过程至关重要。从纵向来看,政策权力的纵向分配在很大程度上重构了社会建构的逻辑。一旦赋予特定政府机构以决策权,特定政府机构会成为重要的“锚定力量”,政策问题、政策工具以及话语结构都会被特定政府部门的政策文化、政策范式和话语框架所限定。[60][62]所以,社会建构过程并不必然是“统一的”和“整体的”。政策权力的纵向分配建构了新的政治场域,场域之内的权力结构、上级政府的政策以及场域内部的社会建构,三者重塑了地方政策设计的逻辑。

2.“锚定”与“差异化”:目标人群的社会建构与“顶层设计”

政策环境的改变,或者说“危机”,需要对特定政策问题进行整体回应;回应是在特定制度结构之中进行的。随着网约车逐渐成为全民关注的焦点,中央政府必须对其其合法性以及监管逻辑进行“裁判”,这是中央政府面临的政策压力,也是政策机会。由于我国赋予交通部出租车监管的独立权,这一制度设置在很大程度上决定了网约车政策的“锚定”逻辑。[63]正如前文所言,随着网约车政策决策权被赋予交通部,特别是“现管”的政策司,网约车自始至终都被锚定在“出租车”领域。政策领域的“锚定”也决定了网约车的“政策文化”,成为网约车社会建构的基点。[33]

交通运输部通过将网约车锚定在出租车领域,开始了目标人群的社会建构。这一过程,需要在两个逻辑上理解:一方面,交通运输部通过将网约车“锚定”在出租车领域,使得网约车成为出租车的内生组成部分。打车软件是“电召服务”,专车是一种“专门的赢利型运输服务”,网约车为“商业运营”“与出租车无异”。在“锚定”的同时,沿着特定的政策逻辑——即本质上的出租车——对其进行“拆包”和“打包”,于是,“网约车”逐渐被建构为与“互联网+”、共享经济以及大数据等相关的社会分类(social category)。[64]另一方面,通过与其他相关目标人群进行甄别,建构新的目标人群,交通运输部达到了政策设计的目标。在复杂的利益和意义系统中,意识到的目标人群的社会差异将取决于哪个群体更为“显眼”。[36]通过与巡游出租车进行甄别,网约车被建构为“差异化、高端的、错位竞争”的关系;通过与私家车/黑车进行甄别,网约车确定了合法地位。[36]通过“类型化对比”(categoricalcontrasts),[36]既实现了社会建构的整合和意义的统一,也中和了多样化的利益压力。

3.“顶层设计”的前馈效应:政策场域的重构与“有选择的灵活性”

我国政策过程中,一方面,政府,特别是中央政府处于政策子系统的“中心”;另一方面,央地之间的权力分配扮演重要角色。在“顶层设计-地方细则”模式中,顶层设计并不是政策过程的终点,恰恰相反,其更应该被视为政策过程的起点,其会重构特定政策子系统之内的政策场域,建构新的政治。

这种建构效应主要包括三个方面。首先,“顶层设计”意味着中央政府对特定政策场域的“政策锚定”,或者说“表态”。随着网约车政策沿着“锚定”和“区隔”(segmentation)[36][64]逻辑被建构为“高端化服务、差异化经营”的出租车服务,在赋予网约车以合法性的同时,几乎终结了对于网约车政策问题、政策工具以及政策逻辑的争论。其次,顶层设计确定了纵向决策权的分配。随着网约车《暂行办法》将网约车细则的制定权赋予市/县级政府,网约车政策的监管权赋予市县级政府的出租车管理部门,决策中心被“自上而下”转移。“顶层设计”建构了更多的,与网约车政策相关的“次级政策子系统”。围绕次级政策子系统,地方政府、出租车企业、网约车以及地方公众等的政治过程都会影响地方细则。最后,顶层设计分配的政策收益会产生复杂的政治影响。新目标人群的建构会塑造新的政治行动群体,重构不同目标群体之间的政治关系。[27]例如,随着网约车获得了“值得”的信息和决策权的下沉,“象征性利益”获得了实质性的政治影响,其政策参与策略发生了重大变化:从外部“呼吁”逐渐转变为城市政府的“合作者”,寻求“政治嵌入性”。于是,三重建构效应最终重构了政策子系统,建构了网约车政策场域之内的“新的

政治”。

随着“顶层设计”利用复杂的前馈效应建构了新的网约车政治,作为次级政策子系统的地方政府成为了“新政治”的中心。但是,顶层设计虽然“锚定”了网约车政策设计的权力结构和话语框架,地方政府仍然具有很大的“因地制宜”的空间。地方政治经济结构和经济社会环境的特殊性,会对地方的政策选择产生影响。[65]所以,顶层设计既是“约束”,又是“赋能”的过程。包绕网约车地方细则的设计,与此相关的地方政策历史、地方政治经济情境,会系统影响不同目标人群社会建构和权力结构,从而影响地方政府的网约车政策设计。正是地方政府选择了不同的政策话语框架,加之不同的权力结构,可以解释不同地方细则的设计。例如,北京和上海基于网约车产业的负面社会建构,最终选择了最为严厉的地方细则;同为第一梯队的广深则基于安全的负面社会建构,在严格限制车型的同时,放松了对于网约车司机的户口限制。

(二)顶层设计-地方细则与“政策建构政治”

通过将“观念”带回政策过程,在系统调用社会建构和政策设计框架的情形下,我国“顶层设计-地方细则”过程可以获得更为深入的理解。现在的问题是,“顶层设计-地方细则”在总体上体现了什么样的政策过程模式?社会建构与政策设计框架的核心洞察力源于政策研究的一个重要视角,即“政策影响政治”(参见图2)。在这一视角下,一方面,政策属性会影响政治过程[38];另一方面,在政策过程视角下,政策会产生复杂的资源效应和话语效应,影响政治过程。[31]正是这一视角,可以更好地理解我国“顶层设计-地方细则”过程。

“政策建构政治”:理解我国“顶层设计-地方细则”插图(7)

“政策建构政治”包括两个维度:维度一,政策属性对政治过程的影响;维度二,在“顶层设计-地方细则”过程中,顶层设计对政策子系统的重塑,以及对次级政策子系统的建构效应。从政策属性来看,“顶层设计-地方细则”源自中央政府进行整体性回应的需要。这种整体性,意味着分散的、基于地方政府的回应无法在整体上回应社会问题的压力,中央政府必须在整体上对政策“表态”。中央政府被置于意义和利益丛林之中,顶层设计是“政治协商”的结果,但是,这一协商是以中央政府以及特定政府部门的“中心性”角色为基础的。中央政府可以利用非常多样化的话语框架实现政策场域的社会建构,改变和锚定特定政策场域被建构的逻辑,调整政策问题、政策工具以及目标人群被建构的逻辑。这一过程会产生系统的分配效应:目标人群的“区隔”和再造,以及不同目标人群的政治资源,二者一道可以解释政策设计的结果,以及政策收益和负担的分配。

从“顶层设计”的建构效应来看,基于整体性政策压力回应的“顶层设计”会对政策过程进行“锚定”。这种锚定主要包括三层逻辑:逻辑一,政策框架结构化,此时,有关政策争论会内嵌于特定政策话语框架之内;逻辑二,“顶层设计”重塑纵向决策权分配,随着决策权下沉,“顶层设计”创造了更多的次级政策子系统,创造了“新的政治”;逻辑三,在政策锚定的过程中,对于不同的目标人群,无论是事实上的还是象征性的“赋权”,都会显著影响政策变迁的逻辑。例如,某些关键目标人群的政策参与策略会发生改变,影响政策变迁。最终,“顶层设计”创造了新的议题,也在特定议题之内创造了新的政治。在政策建构的“约束”之下,基于“新的政治”,地方政府会基于自身的政治经济环境,在政策框架下进行政策“再设计”,在整体上重构整个政策的逻辑。

六、结论与讨论:社会建构和政策变迁

随着中国进入转型期和政治过程的开放,互联网所带来的“赋权效应”使得政府越来越难以将自身隔离在复杂的外部压力之下,越来越多的社会问题需要政府在整体上进行回应。这一类政策问题往往面临巨大的时间压力和高的政策复杂性,中央政府更多地利用“顶层设计-地方细则”模式回应“渐进改革”所无法消解的政策困境。但是,当下对于我国政策过程的理论却很难深入解释这一颇具特色的政策模式。在“社会建构和政策设计”视角下,以网约车政策过程为例,本文对“顶层设计-地方细则”过程进行了分析。

“顶层设计-地方细则”模式包括三个阶段:中央政府在利益-意义的丛林中,通过调整目标人群的话语框架,在“锚定”和“区隔”逻辑下,建构了网约车这一目标人群,从而在利益和话语上调和多重冲突,在“顶层设计”过程中实现整体性回应。“顶层设计”作为一个阶段,产生了复杂的“前馈效应”;通过话语效应和权力-资源效应,重构了政策子系统的运作逻辑,建构了多样化的次级政策子系统。在第三阶段,以地方政府为中心所建构的次级政策子系统,在受到“顶层设计”约束的同时,“地方细则”的设计也嵌入在地方政策历史以及地方情境之中。地方政府可以沿着地方政府所选择的话语框架以及地方政府的权力结构进行差异化的政策设计。最终,“顶层设计”和“地方细则”总体上构建了网约车的政策。这一过程可以理解为“政策建构政治”的过程,这包括两重逻辑:第一,政策本身对于政策子系统的影响,即政策的属性,如整体性回应的必要性、政策的技术复杂性对政策过程会产生影响。第二,在政策过程中,特别是类似于“顶层设计-地方细则”模式之中,“顶层设计”对其后的政策阶段具有影响。其影响了政策子系统的话语框架、权力关系,建构了次级政策子系统,也在整体上影响了细则的设计过程。

当然,本文也存在一系列缺陷。首先,网约车政策是一个非常特殊的政策,以网约车政策为案例所获得的结论是否具有稳健性,是否在其他政策领域之内得以复制,是值得怀疑的。其次,本文的案例资料以及内容分析的文本主要来自于公开发表的二手资料。一方面,这样的资料非常零散,系统性较低;另一方面,这些资料的信度以及代表性是否足够,其是否真实地传递了政策主体的理念和行为,可能需要审慎对待。最后,网约车政策设计的过程是一个多主体互动的过程,本文主要强调中央政府和地方政府的作用,其他主体,特别是诸如公众、大众媒体、出租车群体等在这一过程中扮演的角色,以及其对中央政府之权力和社会建构所带来的影响,没有进行深入分析,这可能会影响社会建构之“来源”的讨论。

这也启发了未来的研究方向。要深入理解观念在我国政策过程中扮演的角色,一方面,需要理解政策领域本身的属性。不同的政策领域,其政策子系统存在很大的差异。在政策子系统之内,政策的属性,不同主体之间的制度关系都会影响社会建构、权力结构及其逻辑,从而影响政策设计及其收益的分配。[24][28]例如,网约车政策代表的是“新的”具有“不确定性”的政策场域,政府更有可能“困惑”,在给定“时间”和“回应”的压力下,观念更有可能提供“路线图”,社会建构过程可能扮演更为重要的角色;但是,在经济政策领域,特定经济政策对于时间压力更不敏感,基于“试错”的“政策学习”更有可能发生。[3][4]另一方面,要理解政策设计的过程以及社会建构的“来源”,可以在政策过程中分析不同主体的“建构”努力,以及这些努力与政府之社会建构的互动。例如,大众媒体是如何影响中央政府的社会建构逻辑的?政府的政策是如何重构大众媒体的话语框架,可能对政策设计的结果产生什么样的影响?进一步,政策设计如何影响目标人群的社会建构以及权力资源的分配,从而重构政策过程逻辑。

(在研究思路和理论框架的建构过程中,得到了中国人民大学公共管理学院李文钊老师的指导;资料搜集和处理过程中,华中师范大学公共管理学院董宝琪同学做了非常多的资料搜集和编码工作;在写作和修改的过程中,华中科技大学公共管理学院吴淼老师、中南财经政法大学公共管理学院杨磊老师、华中师范大学公共管理学院胡隆基老师等提出了一系列建设性意见,特此一并致谢。本文曾在2018年11月中山大学政治与公共事务管理学院“首届公共管理理论论坛:政府理论重构”宣读,中山大学政治与公共事务管理学院何艳玲老师等提出了宝贵的意见,特此致谢。感谢匿名评审人的意见。文责自负。)

作者: 清研网

清研网总编辑室

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