中美行政学本土化路径: 基于研究方式的再比较

一、中美行政学研究方式的发展脉络 中美行政学研究方式的发展脉络有其各自的特点。一般认为,美国行政学研究方式主要包括以逻辑实证主义为基础的技术路径和以后官僚主义为基础的价值路径,而中…

一、中美行政学研究方式的发展脉络

中美行政学研究方式的发展脉络有其各自的特点。一般认为,美国行政学研究方式主要包括以逻辑实证主义为基础的技术路径和以后官僚主义为基础的价值路径,而中国行政学则有政治学路径和管理学路径两种研究方式。

(一)美国行政学研究方式的发展脉络

美国行政学的研究方式自其肇始即为技术路径主导。二战后开启的后官僚主义价值路径,之于技术路径有争论也有互补,但只是部分弥补了技术路径的不足,两者争论也没有达致圆满融合的格局。现阶段学科的主流研究方式依然是技术路径,但吸纳了价值路径的部分主张。

美国行政学的本土化过程主要以自身需要和实际情况为依据。伍德罗·威尔逊通过政治-行政二分原则实现了欧陆行政学的效率原则及官僚体制与美国本土宪法体系、三权分立政体、纵向分权结构和两党制等政治体制的对接,适应了当时美国经济社会发展的需要。这种技术导向的理性官僚制行政模式,也给行政学研究方式和学术体系设定了基本框架。此后,美国行政学沿着技术理性的轨道,通过科学管理的实践机制和实证主义的研究路径不断走向成熟。在学科初创期,美国行政学本土化路径非常明确,以德法行政的高效对接和服务于本国政治,进而赢得了国内对其政治-行政二分、理性官僚制和科学管理在内的三大理论基石的支持。这种路径主张以行政效率换取政治支持,坚持问题意识的科学实证方法,强调结果导向,认为价值问题属于政治(学)领域,行政则是单纯的技术性事物,应排除价值问题的纷扰与争论,使行政以技术的效能服务于政治运行。依靠强大的技术路径,美国行政学不仅实现了本土化改造,而且走向了世界化道路。

行政是一个什么样的学科,又是一种什么样的实践,技术导向下的认知并不客观全面。在启航之初,为了争取学科独立性或独特性,美国行政学着力切割行政与价值层面的政治性以及技术层面的复杂性之间的连接,主动弃守价值、体制、政治等领域的核心理论命题和专业行政领域的作为空间,窄化为简单化的知识体系和单一性的研究体系。这种由技术路径所引导的学科研究格局,无法充分解释和应用于复杂实践,也不足以应对未来社会的冲击,其普遍化企图和技术化路径受到了沃尔多等规范主义学者的批判和质疑(如1952年西蒙与沃尔多的争论)。公共行政学中本土化与普遍化、逻辑实证主义与规范民主路径的论争,使得美国行政学数度深陷“身份危机”。为了摆脱危机,后官僚主义研究路径逐渐兴起,主要包括“新公共行政学”的公共参与理论、黑堡学派的民主行政理论、丹哈特的新公共服务理论、奥斯特洛姆的公共选择理论等。此外,公共治理、公共价值、协商治理等理论也可以归为后官僚主义,中国学者也有一定程度的参与。后官僚主义各理论的基础和主张虽不全然相同,但价值关怀是共通的,即认同公共性作为价值基础的治理逻辑,主张民主治理的治理理念。唯有在民主行政的框架内,公共行政才可能被塑造成为实现美好社会的一个“核心的、重要的与正面的角色”。正是历经了后官僚主义多个流派的质疑和批评,特别是民主行政路径的补位,美国行政学才得以在整体上不断向前发展。

应当看到,无论是逻辑实证主义还是后官僚主义路径,都把既定的西方价值观、法治体系和政治架构体系以及基本行政制度和组织基础当作理所当然的存在和毋庸置疑的先验前提,其学科研究实际是在假定“历史会继续重演”的经验主义思维下开展的。发展至今,以美国为代表的西方行政学在研究方式上以逻辑实证主义为主流导向,由此形成的学术体系排除了政治视野与价值分析,专注于技术与效率,寻求建立一门具有普遍有效性的行政科学,体现出研究视野的单一性,制度和组织形式上的保守立场,以及对公共性、技术理性或民主行政过于理想化的倾向,对如何化解民主和科学之间的张力始终未找到合适路径。

(二)中国行政学研究方式的发展脉络

自恢复重建三十多年以来,中国行政学研究方式的发展经历了从政治学路径到管理学路径的转变和从简单移植到自主建构的本土化转换,以实证为主的多元化学科格局逐步形成。当前学科处于积累聚变阶段,正酝酿新一轮反思和转型。

中国行政学在恢复重建初期主要表现为政治学的叙事风格。由于初期缺乏专门从事行政学研究的学者,研究队伍主要是从政治学、哲学等领域转入的。政治学叙事对学科的贡献主要体现在对行政学基本知识的传播,以及对学科理论逻辑和哲学基础的思考。政治学叙事风格的行政学,主要按照政治学知识体系、分析方式和话语风格展开研究,依赖思辨和逻辑的研究基础展开论述,以阐释性研究为主要路径,即以西方政治学和行政学的理论和逻辑去解释中国的行政实践。该研究方式虽也提出了服务型政府等概念,但总体来说属于简单化的规范研究,理论体系限于一般性的知识介绍,缺乏技术支撑的实证应用基础。经过三十多年发展,中国行政学虽然取得了巨大进步,但由于缺乏理论和实践的有效对接,尚未形成独立的知识和理论体系,缺乏解释力和应用性,过于依赖观察式的体会,理论与实践“两张皮”的问题很突出。这样的研究风格、研究方式和学科体系,引发了学习者和研究者的忧虑、批判和反思。整体而言,本阶段的中国行政学未能很好地根据实践调适和创新学术体系,面临着身份认同和研究品质上的双重困境,这也是本土化问题的缘起。

21世纪以来,针对“规范化和本土化双重不足”的研究困境,中国行政学界进行了新一轮反思。一方面着力拓宽知识体系视野,在话语体系方面大量吸收本国政治学界、经济学界、社会学界等的研究成果,另一方面转向科学实证风格,引入管理学路径,提升学科的科学性和研究品质。从本土化的角度看,管理学路径拓展了行政学的学科内涵,形成了初步的方法基础和工具基础,增加了学科发展中的中国元素,但依旧未能找到合适的本土化路径。

总的来看,中国学界对政治学路径和管理学路径皆有诸多检讨。管理学路径体现了行政的技术属性,政治学路径体现了行政的价值属性。现阶段中美行政学研究在两种路径上均互有吸纳和补充,特别是将政治学路径的理论视野、思想逻辑和分析角度逐步纳入行政学经验研究中,增加行政学的理论厚度。

衡量行政学本土化的重要标准,一是对本国乃至世界范围内的国家和社会治理实践有无治理智慧的贡献,二是对学科发展有无研究智慧的贡献,特别是思想和理论贡献。本土化路径是解决本土化问题的钥匙,本土化成为问题主要是由于研究路径存在缺陷,没有找到和运用好钥匙。本土化路径切合了本土实践,才会对实践有治理智慧贡献或者对学科有研究智慧贡献。中国行政学路径不应是管理学和政治学两者的简单相加和混合,而应在复合理性的系统认知、网络化治理的实践新基础和治理现代化的交互发展格局中,进行认知和实践。

二、中美行政学研究方式比较:借鉴和审思

通过回顾中美两国行政学研究方式的发展历程可知,有必要对各方式的优缺点进行深入审思,为准确把握本土化内涵和探讨世界性公共管理问题贡献中国方案。

(一)美国行政学研究方式的借鉴意义

美国行政学借助科层制、科学管理与政治-行政二分实现本土化。美国行政学的初创者们将公共行政理解为国家意志的执行,其借助科学管理和官僚制组织实现民主政治的愿景,是一种具有治理智慧的观念突破。虽然科层制、政治-行政二分、管理主义等核心议题饱受理论与实践的质疑,但是学者们一直抓住事关公共行政发展的大问题,致力于认识和改造真实的行政实践、提高治理能力,整合国家、非政府组织与公民的力量,并以此为目标不断地调适和改造学科体系,形成了契合行政实践需要和发展特点的学科体系。

本土化最重要的问题是本土化路径。一方面,在美国行政学的历史发展中,从“美体欧用”到三大理论基石,再到逻辑实证主义的技术路径及其与民主行政价值路径的争论,形成了学界根据经验需要不断调整理论的本土化路径。另一方面,美国行政学本土化路径也体现在理论作用于经验,经过三基石改造后的行政理论在运用于美国行政实践时得到了广泛认可和应用,呈现出行政理论与实践之间较高的同一性,这也体现了美国行政学本土化在实践中的影响力。

在本土化问题上,研究路径的重要性远甚于知识本身,后者以前者为依据。在看待美国行政学从本土化到世界化的发展经验时,我们不能简单地移植美国行政学的学科知识体系和研究方法,仅仅吸收、批判或者改造具体的知识观点方法,而应该借鉴美国对欧陆行政学的改造路径 — —根据现实问题和诉求对本土行政学不断进行调适和改造。由是观之,行政学理论一定要契合本土政治和行政实践的需要和特点,并与时俱进。中国行政学需要治理智慧和研究智慧,探索自己的路径。

(二)政治学路径的不足和必要性

20世纪80年代以来,受简单移植与政治-行政二分观念的影响,国内行政学研究未能充分关注行政实践的政治性空间并挖掘其内涵,对行政价值层面的讨论也多偏重于对表面现象的梳理或对未来国家治理的设想,加之政治学本身在技术性实体性研究上的欠缺,研究呈现出简单套用、简单移植、简单研究的基本状况。在政治学的路径下,行政学既没有实现如政治学一样的理论积累和研究视野,也没有实现对中国政治和行政的双重嵌入,而这一问题也很难由随后兴起的管理学路径担当。

换言之,行政学本土化的问题本质是政治学路径问题,即行政学理论与实践如何对接,在科学研究的基础上如何实现学科的理论贡献。这个本质其实也是行政的实践路径问题、行政实践与国家社会的关系问题。受制于研究水平、研究方法和研究意识,中国行政学并未能够解决这一问题。中国行政学的政治学路径,与西方行政学中的政治-行政二分法有根本性不同,但与后期的民主行政路径较为类似,都比较关注行政的政治性层面,着重描述行政体系与政治体系和社会体系的关系,从外围政治系统看待行政的事物和职能,难以解决技术的实现途径以切合政治和行政实践。

(三)管理学路径的缺失及后果

相比于政治学路径,管理学路径亦存在诸多问题。

其一,就行政实践逻辑的基本结构而言,管理学路径未能正确对待行政的政治性。技术和价值是行政内容的基本构成。管理学路径缺乏对行政的政治空间的关注,这是其根本性的缺陷。管理学路径所依据的管理主义、逻辑实证主义根植于西方学科体系,并非针对中国政治和行政实践考量和设计,其对纯粹技术路径的依靠既无法实现本土化对接,也无法拓展学科的理论前景和应用空间。管理学路径的各类理论在价值问题上普遍接受公共价值的理论预设,以科学管理为基本原则,试图以效率最优来换取国家善治结果的实现。但管理主义始终无力也无主动意识去解决在行政实践中处于核心地位的价值问题,也回避了政治性在中国国家治理中的基础地位,其形式性建构和技术性行动都缺乏一定的现实意义。没有实践方式和制度对接,行政的公共性和民主机制将难以发挥对行政实践的引领功能。

其二,就研究深度而言,管理学路径未能深入行政的生产场景之中。不论作为人的行为科学,还是作为事物的管理科学,行政学都应该深入到行政的内在过程和结构之中。目前管理学路径实质上还是停留在外围或者场外来开展研究,其研究方法难言符合实证路径的基本规定性,研究对象并没有切入到行政实践的生产场景之中,也没有以调查作为研究基础,方法和研究设计以及量表指标并没有达到对内在场景的科学深刻的把握,大多数研究缺乏一手数据,多用政策、制度、结果等行政流程的终端文本来计量分析,或用二手数据来代替一手数据,用主观数据来代替客观数据。

其三,就连接空间而言,管理学路径的行政专业场景嵌合不足。管理学路径对方法、技术和工具的理解和运用,基本还是沿着管理主义的思路,基于纯粹的管理属性、技术效能和科学管理原则考量,并未结合行政的技术路线和专业场景进行全面有效的改造。管理学路径的技术框架既未体现行政的政治性空间,也未能完整体现行政的话语体系和专业逻辑,如公共价值、民主行政和公权责任的基本诉求,社会协作、美好生活和公共秩序的基本目标,以及行政、政治和社会的互动格局等。

中国行政学的管理学路径并未很好地对接中国的政治与行政实践,未能精准捕捉到美国行政学三大理论基石及其价值立场在中国现实情况下水土不服的困境。未来,应充分借助于政治学路径的理解,解决理论与实践对接的本土化问题,重塑学科本土化路径的整体场景和系统格局。

(四)中美行政学研究方式都需克服单一性缺陷

行政学并不存在单一线性的发展之路。行政呈现的技术空间和所需要的知识体系是复合的,单凭一般行政和管理工程的知识和方法难以应对。应当看到,在研究空间、研究取向、研究视野和研究基础等方面,当前中美行政学研究方式都表现出程度不同的单一性。如何克服单一性缺陷,是中美行政学研究方式面临的重要问题。

首先是研究空间。现有的行政学科知识并不能适应政府实践专业行政或综合管理的需要。“行政学是一个可以覆盖一切的领域 ——土地资源、公共卫生、社会保障以及教育经济管理,都涉及政府、政府的政策、政府对部门的关系,都是行政学的研究领域。”当前学科研究的重点主要是政府管理领域的“行政管理” “公共行政”或“公共管理”等内容,对行政中复杂的专业性和综合性问题缺乏关注。

其次是研究取向和研究视野。一方面,学科主流的逻辑实证主义和管理学路径的研究主要关注单纯的技术性,言必称公共性(如公共利益、公共管理、公共服务、公共价值、公共治理),排除政治、统治和价值的学科空间。另一方面,学科的民主行政路径和政治学路径偏重于价值层面探讨,但总体上属于规范研究,缺乏对现实层面的价值范畴、政治因素、治理方式和治理技术的关注,以及价值实现的有效技术途径。

最后是研究基础。受研究视野和研究方法的局限,学科量性研究基础主要依托二手文本数据、主观变量和间接影响指标,文本研究停留于文本自身,未能和行为科学层面结合起来,而理论研究则主要依靠演绎的规范逻辑。这样的研究基础呈现的研究样态与真实的行政实践有不小的距离,漂移于行政的外围或者不可知的未来,缺乏有效方法和现实途径切入到行政的内部结构和具体过程,并没有真正地掌握行政真实的技术和价值(即行政内容)。特别是在文本数据研究中,真正基于实践调查和一手客观数据的实证研究并不多见。这种错位使得学科实证研究的方向发生了严重偏离,其主要原因在于,管理学路径从一开始就未能充分考虑对接中国行政实践的场景,对定量研究方法的掌握也并未达到要求,未能深入到中国行政实践的内部过程之中。

三、中国行政学本土化路径:叙事场景和体系重构

解决中国行政学本土化路径的问题,需要运用复合理性的系统工程思维,学科研究路径和学术体系要建构在复合理性的系统思维和网络化的治理基础之上,促进政治学路径和管理学路径、科学和价值以及理论和实践的融合,对接国家治理现代化、网络化治理、中国政治体制和行政文化与学科基本使命和话语,在行政的中国场景、专业场景和未来场景中,在科学和价值的交互格局中,在理论与实践充分结合中,在国家治理现代化和网络化时代的叠加场景中,进行准确的认知和实践。这就要求我们对学科大问题、政治与行政关系以及包括科学叙事、组织体系、价值理性和治理方式在内的基石范畴等中美行政学本土化中的不同核心议题,进行重新审思。

第一,直面中国行政理论与实践的大问题。中国行政学必须直面现代国家建设和构架美好社会的各种“大问题”并做出建设性贡献。一方面,应将如何认识和改造行政世界、提高国家治理能力、构架美好社会这样的基本面作为学科大问题和基本使。从认识和改造公共行政的真实世界出发,从对国家和社会的影响和价值来说,公共行政的大问题首先是围绕提升国家治理能力这一核心要素展开的,而提升国家治理能力又是指向不断满足人民日益增长的美好生活需要这一核心目标的。另一方面,对大问题的回应应基于两个目的,一是更好地认识世界,二是更好地改造世界。通过对学科大问题的界定,明确行政学科本土化路径的归处,使中国行政学研究既是中国的,又是世界的。

第二,促进政治性路径的回归和融合。走出政治与行政二分的羁绊,中国行政学的未来路径调整出路在于政治学路径和管理学路径的融合。中国行政学必须重视行政的政治性空间,也必须发挥其政治性的功能和作用,促使政治性的视野回归行政学。学科的发展需要思考和探索政治与行政的合理关系,探索技术理性和价值理性的融合之道。中国行政学的政治学路径应着力于以下几个方向:发挥行政的政治性建设作用;逐步发展公共性,着眼公共性的成长、扩展和增长的过程;民主治理应该着重于治理机制,而非空谈民主行政的价值和制度。公共性和民主行政不仅是一种价值和追求,也是一种治理的组织形式、方式和手段,应着重在行政实践机制层面探索如何实现治理民主和公共价值。

第三,重视效率叙事和网络化基础。效率是公共管理的核心叙事,技术理性是公共管理的基础。中国行政学的本土化路径在技术理性的效率叙事上应注重以下方面:一是结果和过程兼顾,这也是提高国家治理能力、构架美好社会的着重点。二是在内部格局上以效率叙事的视野打开专业场景。行政的技术场景不能局限于管理主义的视野,应在行政的专业场景中展开。三是在外部格局上着眼于国家竞争力,行政的技术场景体现为国家治理能力和体系的水平层次。四是对接国家治理的复合时空,应适应信息化时代的来临,构建数字化的政府、大数据的行政基础与网络化的公共管理和公共服务系统,使得国家治理在全新的网络化治理的基础上实现技术格局的升级。

第四,着力探索理论和实践的结合。如何实现行政理论与实践的同一性,促进理论与经验结合,是中国行政学发展不可回避的课题。未来,应着力整合行政的研究体系,实践的治理结构与行政的技术、价值和形式,以复合理性的系统思维看待行政的理论与实践,从不同维度全面建构行政的理解框架和研究体系,并促进其交互格局的融合,以科学实证的精神看待行政的实然,以公共性和民主治理的价值理念引领行政的实践,促使政治性维度回归行政学视野,创新行政的组织形式和治理方式,并在网络化治理新技术基础上重塑行政学本土化的新格局。

文章来源:《中国高校社会科学》2019年第4期,第63—69页。

作者: 清研网

清研网总编辑室

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